Außerkrafttreten der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung

Die Beschwerde des Landes Berlin gegen die Entscheidung des OVG Berlin vom 13. Juni 2002 zu OVG 5 B 22.01 (GE 2002, 1128 ff.), wonach die 2. Zweckentfremdungsverbot-Verordnung seit dem 1. September 2000 wegen Verfassungswidrigkeit außer Kraft getreten ist, wird zurückgewiesen. (Leitsatz der Redaktion)

Die Beschwerde des Bekl. hat keinen Erfolg. Die von ihm vorgetragenen Gründe rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht.

1. Der Rechtssache kommt die ihr vom Bekl. beigemessene grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht zu.

a) In der auch vom Berufungsgericht herangezogenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, daß Zweckentfremdungsverbot-Verordnungen, die aufgrund des Art. 6 § 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstieges sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen - MRVerbG - vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) erlassen worden sind, ohne ausdrückliche Aufhebung dann außer Kraft treten, wenn ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in Erscheinung getreten und das Zweckentfremdungsverbot daher offensichtlich entbehrlich geworden ist (s. etwa Urteile vom 12. Dezember 1973 - BVerwG 8 C 2.79 - BVerwGE 59, 195 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 5; vom 25. Juni 1982 - BVerwG 8 C 80.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 8 S. 7, 12; Beschluß vom 17. Dezember 2001 - BVerwG 5 B 15.01 -); ob eine solche Entwicklung auf dem Wohnungsmarkt tatsächlich stattgefunden hat und abgeschlossen ist, oder ob sich die Wohnraumversorgung etwa nur in Teilbereichen verbessert hat, ist keine die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung rechtfertigende Frage des revisiblen Rechts, sondern eine solche der Tatsachenwürdigung (BVerwG, Beschluß vom 22. November 1996 - BVerwG 8 B 206.96 -).

b) Das Beschwerdevorbringen läßt insoweit weitergehenden Klärungsbedarf nicht erkennen. Die von der Beschwerde als weiterer rechtsgrundsätzlicher Klärung bedürftig bezeichneten Fragen beziehen sich im Kern darauf, ob das Berufungsgericht aufgrund des festgestellten Sachverhaltes und der Komplexität der Beurteilung einer Wohnungsmarktlage zu der Beurteilung gelangen durfte, daß die Zweckentfremdungsverbot-Verordnung hier zum 1. September 2000 außer Kraft getreten sei. Geltend gemachte Rechtsanwendungsfehler im Einzelfall verleihen einer Rechtssache indes ebenso wie mögliche Fehler in der Sachverhalts- und Beweiswürdigung keine grundsätzliche Bedeutung; dies gilt auch dann, wenn die Sache - wie hier - in tatsächlicher Hinsicht eine über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat.

c) Aus dem rechtlichen Ansatz, daß eine Zweckentfremdungsverbot-Verordnung außer Kraft tritt, wenn ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in Erscheinung getreten und das Zweckentfremdungsverbot daher offensichtlich entbehrlich geworden ist, folgt, ohne daß dies weitergehender revisionsrechtlicher Klärung bedürfte, daß ein mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung unvereinbarer "Übergriff" in eine Einschätzungsprärogative ausscheidet, die dem gerichtlicher Kontrolle (Art. 19 Abs. 4 GG) unterliegenden Verordnungsgeber zuzubilligen sein mag. Bei offenkundigem Wegfall der Voraussetzungen tritt die Verordnung zu dem Zeitpunkt, zu dem sie nach der Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Tatsachengerichts "offensichtlich" entbehrlich geworden ist, außer Kraft; der Zeitpunkt des Außerkrafttretens kann mithin auch schon vor demjenigen der gerichtlichen Entscheidung liegen, ohne daß dem Verordnungsgeber, der insoweit für das Offenkundigkeitserfordernis geschützt ist, dann noch eine weitere Überlegungs-, Prüf-, Reaktions- oder Anpassungsfrist einzuräumen wäre.

d) Auch die Frage, ob die rückwirkende Feststellung des Außerkrafttretens jedenfalls dann wegen fehlender "Offensichtlichkeit" auszuscheiden habe, wenn die Tatsacheninstanz in Entscheidungen, die nach dem später erkannten Zeitpunkt des Außerkrafttretens ergangen sind, die offensichtliche Entbehrlichkeit der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung noch nicht festgestellt hatte, weil es dann jedenfalls an dem "Offensichtlichkeitserfordernis" fehle, betrifft keine grundsätzlicher Klärung zugängliche Rechtsfrage, sondern die einzelfallbezogene Sachverhalts- und Beweiswürdigung. Im übrigen hat die insoweit von der Bekl. herangezogene Entscheidung des Berufungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auf erhebliche Anhaltspunkte gegen die Weitergeltung der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung hingewiesen, die abschließende Bewertung aber dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.

e) Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage, "bis zu welcher Grenze der Verordnungsgeber auf der Grundlage des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz MRVerbG wohnungspolitisch motivierte Ziele, die auch zugleich städtebaulich und sozialpolitisch begründet sind, verfolgen durfte", ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 38, 348 [360]) dahin geklärt, daß die Ermächtigung nicht dazu dienstbar gemacht werden darf, "Ziele städtebaulicher Art (Erhaltung von geschlossenen Wohnvierteln, Denkmalschutz, Sanierungsvorhaben und dergleichen) zu verfolgen, oder allgemein unerwünschte oder schädliche Entwicklungen auf den Grundstücks-, Wohnungs- und Baumärkten zu verhindern oder einzudämmen, wenn und solange die ausreichende Versorgung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen gesichert ist." Mit den Hinweisen, das Zweckentfremdungsverbot sei das "effektivste rechtliche Instrument, um einer Umwidmung von Wohnraum im gesamten und heterogenen Gebiet der Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland entgegentreten zu können", mit anderen Mitteln könne "nur sehr begrenzt der drohenden und unverträglichen Zunahme gewerblicher Nutzungen im attraktiven Innenstadtbereich entgegengewirkt werden"', und es seien "Verdrängungseffekte bis hin zur Verödung von Innenstadtbereichen ... in Berlin zu befürchten", bezeichnet der Bekl. städtebaulich und sozialpolitisch unerwünschte Folgen, die durch den Wegfall des Zweckentfremdungsverbotes eintreten mögen. Damit ist indes kein weitergehender Klärungsbedarf zu der vom Bundesverfassungsgericht verneinten Frage dargelegt, ob solchen Folgen gerade mit den Mitteln des Zweckentfremdungsrechts begegnet werden kann.

2 . Die Revision kann auch nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zugelassen werden.

a) Die Beschwerde begegnet insoweit bereits Bedenken hinsichtlich der Darlegung (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), weil sie im Gewande der Divergenzfrage im Kern eine vermeintlich fehlerhafte einzelfallbezogene Anwendung vom Berufungsgericht nicht bestrittener abstrakter Rechtssätze rügt, ohne voneinander abweichende Rechtssätze des Berufungsgerichts einerseits und des Bundesverwaltungsgerichts andererseits gegenüberzustellen. Das Berufungsgericht hat auf der Grundlage der von ihm zugrunde gelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Fortbestand einer Wohnraummangellage anhand einer Vielzahl von Indizien einzelfallbezogen geprüft; daß es dabei von durch das Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Rechtssätzen durch ausdrückliche oder hinreichend erkennbare Bildung entgegenstehender eigener Rechtssätze abgewichen wäre, ist nicht zu erkennen.

b) Soweit das Berufungsgericht für die Betrachtung, ob die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen (weiterhin) gefährdet ist, auf das gesamte Gebiet des Bekl. abgestellt und nicht nach Teilgebieten (z. B. Stadtgebieten oder Bezirken) differenziert hat, steht dies im Einklang mit dem insoweit herangezogenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 8 C 2.79 - (BVerwGE 59, 195 = Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 5). Soweit in jenem Urteil Bezug genommen worden ist auf eine Entspannung der Wohnungsmarktlage "in Teilbereichen" (ebd., S. 198 bzw. S. 33), ist dies ersichtlich bezogen auf eine Verbesserung der Wohnraumversorgung in sachlichen Teilsegmenten des Wohnungsmarktes. Daraus kann nicht geschlossen werden, daß bei einer auf das Gemeindegebiet zu beziehenden Zweckentfremdungsverbot-Verordnung eine räumlich nach Stadtteilen oder Wohngebieten differenzierte Betrachtung der Wohnungsmarktlage angezeigt oder zulässig wäre.

c) Bei der Bewertung des Leerstandes im Bereich der Plattenbausiedlungen im Ostteil der Stadt ist das Berufungsgericht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa Beschluß vom 30. Oktober 1990 - BVerwG 8 B 129.90 -) davon ausgegangen, daß sich die zweckentfremdungsrechtliche Eignung von Wohnraum, auf Dauer bewohnt zu werden, grundsätzlich nach objektiven Maßstäben richtet und ein Raum seine Wohnraumeigenschaft nicht schon dadurch verliert, daß er infolge besserer Alternativen am Wohnungsmarkt unattraktiv geworden ist. Das Berufungsgericht ist dabei auch nicht von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 25. Juni 1982 - BVerwG 8 C 80.81 - Buchholz 454.51 MRVerbGG Nr. 8) abgewichen, nach der es sich bei objektiv zu Wohnzwecken nutzbaren Räumen in Einzelfällen dann nicht zweckentfremdungsrechtlich um Wohnraum handelt, wenn ein Raum aus sonstigen Gründen - also nicht wegen eines zur Unbewohnbarkeit führenden Mangels oder Mißstandes - vom Markt nicht (mehr) als Wohnraum angenommen wird. Aus dieser Entscheidung folgt insbesondere nicht, daß ganze Gruppen von nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nach Art, Ausstattung und Lage noch bewohnbaren und ungeachtet nicht unerheblichen Leerstandes tatsächlich auch noch bewohnten Räumen wegen geminderter Marktattraktivität aus dem Wohnungsbegriff und damit aus dem für die Betrachtung einer angemessenen Wohnraumversorgung relevanten Wohnungsbestand fallen sollen.

d) Das Berufungsgericht ist auch nicht dadurch von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen, daß es die verfügbaren Daten zur Frage, ob im Bereich des Bekl. eine Wohnraummangellage besteht, zusammengestellt, einer eigenständigen Bewertung unterworfen und in diesem Zusammenhang auch die Berechnungen des Bekl. geprüft sowie in Teilbereichen als nicht tragfähig erachtet hat. Es ist nicht - wie die Beschwerde meint - entscheidungstragend von dem Rechtssatz ausgegangen, "daß lediglich ein vorhandener zahlenmäßiger Ausgleich zwischen Wohnungsbestand und Anzahl der Haushalte schon als Nachweis für den Wegfall einer ‚Wohnungsnotlage' ausreicht", sondern hat bei seiner Bewertung, das von der Senatsverwaltung ermittelte Wohnraumangebot habe das Maß eines leichten Übergewichts deutlich überschritten, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 11. März 1983 - BVerwG 8 C 102.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 9) zugrunde gelegt, nach der eine Unterversorgung mit Wohnraum für breitere Schichten der Bevölkerung (in einer Großstadt) selbst dann noch vorliegt oder drohen kann, wenn "der Wohnungsmarkt ... ein leichtes Übergewicht des Angebots erreicht zu haben scheint."

e) Das Berufungsgericht hat auch nicht in Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 8 C 2.79 - BVerwGE 59, 195 = Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 5 [S. 199 bzw. S. 34]) den Schätzungen des Bekl. eigene Berechnungsmodelle entgegenhalten. Es hat seiner Entscheidung das von dem Bekl. selbst verwandte methodische Konzept zur Berechnung der Wohnungsversorgung und nur dem Bekl. bekannte Daten zugrunde gelegt. Den von dem Bekl. herangezogenen Bedenken gegen eine ausschließlich statistische Betrachtung (BVerwG 59, 195 = Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 5 [S. 199 bzw. 34 f.]) hat das Berufungsgericht ohne Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts durch eine umfassende Würdigung der Für und Wider eine Mangelsituation streitenden maßgeblichen Indizien unter Bewertung der durch den Bekl. vorgelegten statistischen Informationen Rechnung getragen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 12. Dezember 1979 (a. a. O.) auch nicht den Rechtssatz aufgestellt, daß statistische Informationen - die im übrigen auch der Bekl. zum Beleg der aus seiner Sicht fortbestehenden Wohnraumversorgung herangezogen hat - für die Prüfung der quantitativen Voraussetzung eines Zweckentfremdungsverbotes als solche nicht zu verwenden oder durch das Gericht nicht zu bewerten seien (s. a. BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1983 - BVerwG 8 C 155.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 10 S. 25); es hat lediglich eine ausschließlich rechnerische Betrachtung verworfen, welche die begrenzte Zuverlässigkeit des bei Zweckentfremdungsverboten zur Verfügung stehenden statistischen Materials vernachlässigt. Das Berufungsgericht hat sich indes auch dort nicht auf eine rein rechnerische Ermittlung eines Überhangs an Wohnraum beschränkt, wo es die von dem Bekl. vorgelegten Berechnungen bewertet und hinsichtlich der von diesem gezogenen Schlußfolgerungen verworfen hat. Es hat damit insbesondere nicht in Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Berechnungen des Bekl. eigene Berechnungen gegenübergestellt, sondern hat in Wahrnehmung seines ihm auch gegenüber einem Verordnungsgeber zustehenden Auftrages zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) dessen Berechnungen und Bewertungen einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen.

3. Auch die mit der Beschwerde erhobenen Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) rechtfertigen eine Revisionszulassung nicht. (...)

f) Das mit den Verfahrensrügen wiederholte und vertiefte Vorbringen der Beschwerde, aufgrund der Komplexität der Entwicklungen auf einem Wohnungsmarkt habe das Berufungsgericht aufgrund der festgestellten Tatsachen jedenfalls nicht bei Vorliegen aller marktrelevanten Daten auf ein sofortiges Außerkrafttreten der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung erkennen dürfen, sondern dem Bekl. einen angemessenen Handlungszeitraum zur Reaktion auf die geänderten Verhältnisse zubilligen müssen, betrifft die sachlich-rechtliche Frage der Feststellung und Würdigung des Sachverhaltes (s. o. 1 lit. c). Bei den sachlich-rechtlichen Anforderungen und der Bewertung der festgestellten Tatsachen hat das Berufungsgericht nicht verkannt, daß die Entwicklung abgeschlossen sein und auch unter Berücksichtigung der sich aus dem Wegfall des Zweckentfremdungsverbotes ergebenden Folgen die Prognose rechtfertigen müsse, daß diese Entspannung nachhaltig, d. h. von einer gewissen Dauer sein werde. Die mit jeder Prognose verbundene Restungewißheit rechtfertigt nicht, bei - wie hier vom Berufungsgericht verfahrensfehlerfrei angenommen - offenkundigem Wegfall der Mangellage das Zweckentfremdungsverbot vorbeugend aufrechtzuerhalten. Mit dem Instrument der Rechtsverordnung steht dem Bekl. zudem ein Mittel zur Verfügung, das er zeitnah einsetzen kann, wenn sich die Wohnungsmarktlage aufgrund besonderer Ereignisse oder aufgrund einer von der Prognose des Berufungsgerichts abweichenden Marktentwicklung wieder dahin entwickeln sollte, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für ein neuerliches Zweckentfremdungsverbot neu entstehen.

Es bleibt dabei: Die 2. Zweckentfremdungsverbot-Verordnung ist seit dem 1. September 2000 wegen Verfassungswidrigkeit außer Kraft getreten.

Mit Beschluß vom 13. Juni 2002 (GE 2002, 1128) hatte das OVG Berlin wegen der im August 2000 ersichtlichen deutlichen Entspannung des Berliner Wohnungsmarktes entschieden, daß die 2. Zweckentfremdungsverbot-Verordnung seit dem 1. September 2002 wegen Verfassungswidrigkeit außer Kraft getreten ist. In der Entscheidung war die Revision nicht zugelassen worden. Das Land Berlin hatte dagegen die sogenannte Nichtzulassungsbeschwerde erhoben.

Mit Beschluß vom 13. März 2003 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde des Landes Berlin zurück. Die Richter konnten in den (sehr ausführlichen) Entscheidungsgründen des Oberverwaltungsgerichts keine Rechtsirrtümer entdecken und stellten ausdrücklich fest, daß die Berliner Richter alle in Betracht kommenden Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beachtet haben. Auch die erhobenen Verfahrensrügen rechtfertigten eine Revisionszulassung nicht. Hierbei ist das Bundesverwaltungsgericht auch ausdrücklich auf die Frage eingegangen, ob das festgestellte Datum des Außerkrafttretens der Zweckentfremdungsverbot-VO rechtens ist oder ob dem Land Berlin ein angemessener Handlungszeitraum zur Reaktion auf die geänderten Verhältnisse hätte zugebilligt werden müssen. Das wird verneint.