Aussenbereich

Aussenbereich; Bebauungsplan; Nutzungsbeschränkung; Einzelflächen; besonderer Wohnbedarf,

1. Der Eigentümer eines Grundstücks kann grundsätzlich einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, wenn Inhalt und Schranken seines Grundeigentums durch einen Bebauungsplan bestimmt werden. Dies gilt auch dann, wenn ein zuvor im Außenbereich gelegenes Grundstück durch die Ausweisung im Bebauungsplan zwar eine wertsteigernde Baulandqualität erlangt, der Plan jedoch Nutzungsbeschränkungen enthält, die eine aus der Sicht des Eigentümers günstigere Nutzung des Grundstücks verhindern (hier: Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB).

2. "Einzelne Flächen" im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB sind Flä-chen für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf, die in eine durch Bebauungsplan geplante oder bereits vorhandene Bebauung mit einem anderen Nutzungszweck eingestreut sind und wegen ihrer geringen Größe ungeeignet sind, das Entstehen einseitiger Bevölke-rungsstrukturen zu begünstigen.

3. Der "besondere Wohnbedarf" von Personengruppen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB muß in baulichen Besonderheiten der Wohn-gebäude zum Ausdruck kommen; ein geringes Einkommen begründet (allein) keinen "besonderen Wohnbedarf" im Sinne dieser Vorschrift.

Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB müssen nur die begünstigte Personengruppe mit einem besonderen Wohnbedarf bezeichnen; die jeweiligen baulichen Besonderheiten müssen grundsätzlich nicht im Bebauungsplan festgesetzt werden.

I. Die Antragsteller wenden sich im Normenkontrollverfahren gegen den Bebauungsplan "H. W.dorf 183/1" der Stadt S. (Antragsgegnerin) vom 13. Dezember 1990. Sie sind Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plans, das bisher im Außenbereich lag und landwirtschaftlich genutzt wurde. Der Bebauungsplan setzt das Grundstück als allgemeines Wohngebiet für besonderen Wohnbedarf gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB fest. Es dürfen nur Wohngebäude errichtet werden für Berechtigte im Sinne des § 25 II. WoBauG, insbesondere kinderreiche und junge Familien, Alleinerziehende mit einem oder mehreren Kindern, Schwerbehinderte mit spezifischen Wohnungsversorgungsproblemen, alte Menschen, Aus- und Übersiedler sowie sonstige Wohnungsnotfälle, oder für folgende Personengruppen, deren Einkommen die Einkommensgrenzen des § 25 II. WoBauG um höchstens 40 % überschreiten: junge Familien (kein Ehepartner älter als 40 Jahre), kinderreiche Familien (drei und mehr Kinder) sowie Alleinerziehende. Die Antragsteller erfüllen diese Voraussetzungen nicht.

Die Antragsteller haben beim VGH Baden-Württemberg beantragt, den Bebauungsplan F.garten 1 für nichtig zu erklären, weil er nicht mit § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB vereinbar sei. (wird ausgeführt)

II. 2. Die erste Vorlagefrage ist dahin zu beantworten, daß der Eigentümer eines Grundstücks einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO grundsätzlich geltend machen kann, wenn Inhalt und Schranken seines Grundeigentums durch einen Bebauungsplan bestimmt werden. Dies gilt auch dann, wenn ein zuvor im Außenbereich gelegenes Grundstück durch die Ausweisung im Bebauungsplan zwar eine wertsteigernde Baulandqualität erlangt, der Plan jedoch Nutzungsbeschränkungen enthält, die eine aus der Sicht des Eigentümers günstigere Nutzung des Grundstücks verhindern (hier: Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB).

(...) Gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt. Das bedeutet zugleich, daß die Nutzungsbefugnisse, die das Eigentum vermitteln, nur durch Gesetze und durch auf ihnen beruhende untergesetzliche Normen eingeschränkt werden dürfen. Voraussetzung hierfür ist, daß diese Normen, zu denen auch der gemäß § 10 BauGB als Satzung erlassene Bebauungsplan gehört, rechtswirksam sind. Ob dies der Fall ist, kann der von den Festsetzungen eines Bebauungsplans betroffene Grundeigentümer grundsätzlich im Normenkontrollverfahren überprüfen lassen. Der Begriff des Nachteils im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist weit auszulegen. Die Anfechtungsbefugnis im Normenkontrollverfahren ist erheblich weiter gefaßt als die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO und schließt Rechtsbeeinträchtigungen im Sinne dieser Vorschrift ohne weiteres mit ein (BVerwG, Beschluß vom 11. November 1988 - BVerwG 4 NB 5.88 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 30 = DVBl. 1989, 359 f.). Der vom Normenkontrollgericht herangezogene Beschluß des Senats vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 2-4.79 - (BVerwGE 59, 87) hat nur die äußersten Grenzen für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO abgesteckt. Darum geht es aber nicht, wenn eine aktuelle Einschränkung der mit dem Grundeigentum verbundenen Nutzungsrechte geltend gemacht wird. Auf das Vorliegen und die Erkennbarkeit schutzwürdiger abwägungserheblicher Interessen kommt es für den Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht an, wenn eine die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO begründende Beeinträchtigung rechtlicher Interessen geltend gemacht wird (so auch Dürr, DVBl. 1989, 360 [361]; Groß, DVBl. 1989, 1076 [1079]; Redeker/von Oertzen, VwGO, 10. Aufl. 1991, § 47 Rdnr. 24; Kopp, VwGO, 9. Aufl. 1992, § 47 Rdnr. 25).

Das Normenkontrollgericht verkennt mit seiner Rechtsauffassung, daß die Antragsbefugnis des Eigentümers eines beplanten Grundstücks stets ausgeschlossen sei, wenn dessen Wert wegen einer besseren Ausnutzbarkeit aufgrund der Bauleitplanung gesteigert werde, daß es im Rahmen der planerischen Abwägung nicht nur auf die objektive, sondern auch auf die subjektive Interessenlage ankommen kann. So wird beispielsweise die Ausweisung einer landwirtschaftlichen Fläche als Baugebiet bei rein objektiver Betrachtung regelmäßig zwar vorteilhaft sein, weil sie den Verkehrswert erhöht; sie kann aber gleichwohl von dem Landwirt, der auf die weitere Nutzung der Fläche für seinen Betrieb angewiesen ist, als nachteilig empfunden werden. Wegen der potentiellen Erheblichkeit von subjektiven Interessen im Rahmen der Planaufstellung kann das Vorliegen eines Nachteils nicht aus objektiven Gründen und deshalb auch nicht wegen einer sich aus der Planung ergebenden Erhöhung des Verkehrswerts des Grundstücks prinzipiell verneint werden. Die Ansicht des Normenkontrollgerichts hätte auch zur Folge, daß Bebauungspläne, durch die erstmalig Bauland geschaffen wird, selbst bei schweren materiellen Mängeln nicht von den betroffenen Grundstückseigentümern im Normenkontrollverfahren angegriffen werden könnten. So könnte beispielsweise nicht geltend gemacht werden, daß der Plan willkürlich Baugrenzen festgesetzt und damit eine städtebaulich sinnvolle Ausnutzung des Baugrundstücks verhindert. Denn schon durch eine fehlerhafte Festsetzung einer überbaubaren Fläche kann die Nutzbarkeit des Grundstücks verbessert und sein Wert gesteigert werden. Dasselbe würde gelten, wenn der Plan die für die in ihm festgelegte Nutzungsart erforderliche ausreichende Erschließung nicht festsetzt. Zu Recht hat der 5. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in einem solchen Fall die Antragsbefugnis eines Planbetroffenen nicht an dem bereits durch die fehlerhafte Planung eingetretenen Planungsvorteil scheitern lassen (Urteil vom 17. Oktober 1989 - 5 S 839/89 -; vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 23. Januar 1992, a. a. O.).

Die Verneinung der Antragsbefugnis würde schließlich dem Zweck des Normenkontrollverfahrens, der Beschleunigung des Rechtsschutzes zu dienen und möglichst verwaltungsgerichtliche Einzelentscheidungen über die Gültigkeit der Norm zu vermeiden, widersprechen. Denn wenn die bauliche Nutzbarkeit eines Grundstücks durch einen Bebauungsplan eingeschränkt wird, kann der Eigentümer regelmäßig eine Inzidentprüfung dieser Beschränkung oder des gesamten Planes durch die Verwaltungsgerichte herbeiführen, indem er beispielsweise einen - auf der Grundlage des Bebauungsplans nicht genehmigungsfähigen - Bauantrag stellt und gegen die Versagung der Baugenehmigung Klage erhebt (vgl. Dürr, Die Antragsbefugnis bei der Normenkontrolle von Bebauungsplänen, 1987, S. 61). Mit der Regelung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sollen Popularklagen ausgeschlossen werden; ihr Sinn besteht nicht darin, auch den von den Festsetzungen eines Bebauungsplans unmittelbar Betroffenen eine Überprüfung seiner Wirksamkeit zu versagen.

Im übrigen könnte das Vorliegen eines Nachteils auch bei Anwendung der Grundsätze aus dem Beschluß des Senats vom 9. November 1979 (a.a.O.) nicht verneint werden. Denn wenn eine Gemeinde die Nutzbarkeit eines Grundstücks, das bereits - wie im vorliegenden Fall - im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellt ist, gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB beschränken will, so muß sie - unabhängig von vorgetragenen Bedenken und Anregungen des Eigentümers - das private Interesse an einer uneingeschränkten Festsetzung eines Wohngebiets in ihrer Planungsentscheidung berücksichtigen. Erst recht gehören die privaten Interessen des Eigentümers zum Abwägungsmaterial, wenn dieser während des Planaufstellungsverfahrens entsprechende Wünsche äußert und wenn möglicherweise sogar deutlich wird, daß er selbst nicht zu dem begünstigten Personenkreis gehört. Das bedeutet freilich nicht, daß sich diese privaten Interessen in der Abwägung auch durchsetzen müssen. Diese Frage ist erst im Rahmen der materiellen Prüfung des Bebauungsplans zu entscheiden. Das Normenkontrollgericht kann sich hier aber nicht dadurch entziehen, daß es schon das Vorliegen der Antragsbefugnis verneint. Unter Berücksichtigung der erörterten Grundsätze stellt auch eine Beschränkung der Nutzungsrechte auf Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf in einem neu festgesetzten allgemeinen Wohngebiet einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für den Eigentümer der betroffenen Fläche dar.

3. Die Vorlagefragen zur Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB beantwortet der Senat wie folgt:

"Einzelne Flächen" im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB sind Flächen für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf, die in eine durch Bebauungsplan geplante oder bereits vorhandene Bebauung mit einem anderen Nutzungszweck eingestreut sind und wegen ihrer geringen Größe ungeeignet sind, das Entstehen einseitiger Bevölkerungsstrukturen zu begünstigen.

Der "besondere Wohnbedarf" von Personengruppen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB muß in baulichen Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen; ein geringes Einkommen begründet (allein) keinen "besonderen Wohnbedarf" im Sinne dieser Vorschrift.

Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB müssen nur die begünstigte Personengruppe mit einem besonderen Wohnbedarf bezeichnen; die jeweiligen baulichen Besonderheiten müssen grundsätzlich nicht im Bebauungsplan festgesetzt werden.

(...)

Aus dem Gebot, einseitige Bevölkerungsstrukturen zu vermeiden, ist abzuleiten, daß "einzelne Flächen" im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB Flächen sind, die - gleichsam als Enklaven - in eine geplante oder bereits vorhandene Bebauung mit einem anderen Nutzungszweck eingestreut und wegen ihrer geringen Größe ungeeignet sind, einer "Ghetto-Bildung" für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf Vorschub zu leisten. Regelmäßig wird es sich um kleine Flächen innerhalb eines überwiegend in anderer Weise ausgewiesenen Bebauungsplans handeln. Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB können aber auch der alleinige Inhalt eines Bebauungsplans mit einem sehr kleinen Geltungsbereich (sogenannter Briefmarkenbebauungsplan) sein, wenn seine Umgebung durch weitere Bebauungspläne in anderer Weise beplant oder nach § 34 BauGB baulich nutzbar ist.

b) Diese Auslegung des Begriffs der "einzelnen Flächen" wäre allerdings unzutreffend, wenn der Wohnbedarf der in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB begünstigten Personengruppen überhaupt nicht auf einzelnen eingestreuten Grundstücken befriedigt werden könnte. Insoweit kommt es darauf an, was mit dem Merkmal des "besonderen Wohnbedarfs" gemeint ist und welche Personengruppen von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB erfaßt werden.

Nach der Rechtsauffassung der Antragsgegnerin bilden auch Personengruppen mit geringem Einkommen eine Personengruppe mit einem besonderen Wohnbedarf. Der streitige Bebauungsplan läßt nur Wohngebäude zu für Berechtigte im Sinne des § 25 II. WoBauG sowie für bestimmte Personengruppen, deren Einkommen die Einkommensgrenzen des § 25 II. WoBauG um höchstens 40 % überschreiten. Dementsprechend wird in der Begründung des Bebauungsplans als Zweck der Festsetzung die Berücksichtigung dringender Wohnungsnotfälle und spezifischer Wohnungsversorgungsprobleme sowie ein familienpolitischer Beitrag auf dem angespannten Wohnungsmarkt der Landeshauptstadt genannt. Wenn § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB auch zur Lösung dieser Probleme geeignet wäre, dann ließe sich schwerlich rechtfertigen, daß Festsetzungen für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf auf einzelne Flächen zu beschränken seien.

Der Auffassung der Antragsgegnerin kann aber nicht gefolgt werden. Denn zu den Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB gehört die Gruppe einkommensschwacher Wohnungssuchender nicht. Vielmehr muß der besondere Wohnbedarf von Personengruppen in baulichen Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen (vgl. Brügelmann/Gierke, BauGB, § 9 Rdnr. 199). So liegen beispielsweise besondere Wohnbedürfnisse bei Alten und Behinderten (z. B. rollstuhlgerechte Türen, Fahrstühle usw.) oder bei Studenten (z. B. Einzelräume und Gemeinschaftseinrichtungen) vor. Der besondere Wohnbedarf muß, wie der Vertreter des öffentlichen Interesses zutreffend ausführt, städtebaulich und baulich-strukturell begründet sein. Ein derart besonderer Wohnbedarf besteht bei sozial schwachen Bürgern nicht; sie haben - sofern sie nicht zusätzlich unter die durch besonderen Wohnbedarf gekennzeichneten Personengruppen fallen - dieselben Wohnbedürfnisse wie alle anderen Bürger. Soweit sich ihr Interesse wegen ihres geringen Einkommens auf einfache, nicht übergroße Wohnungen richtet, kann die Gemeinde dem durch Festsetzung von Flächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB Rechnung tragen. Für eine nach der Einkommenshöhe gestaffelte Sozialpolitik ist § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB dagegen nicht bestimmt. Nicht die allgemeine Wohnungsnot, die freilich einkommensschwache Bürger am härtesten trifft, ist Regelungsgegenstand von Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB, sondern nur der besondere Wohnbedarf einzelner Personengruppen, der unabhängig von ihr besteht.

Eine hiervon abweichende Auffassung wird im Schrifttum nicht vertreten. Soweit Ausländer sowie Aus- und Übersiedler als begünstigte Personengruppen genannt werden, ist zu prüfen, ob sie einen besonderen, artspezifischen Wohnbedarf haben (vgl. Bielenberg, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 9 Rdnr. 37 c; Schlichter, in Schlichter/Stich/Tittel, BBauG, 3. Aufl. 1979, § 9 Rdnr. 12). Geht es aber nur darum, den besonders von der Wohnungsnot betroffenen Ausländern oder Aussiedlern bevorzugt Wohnraum zur Verfügung zu stellen, so fehlt es auch bei ihnen an einem besonderen Wohnbedarf.

Für dieses Verständnis spricht auch die Entstehungsgeschichte des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB (wird ausgeführt).

Eine erweiternde Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB wäre schließlich nicht mit dem Gesetzesvorbehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Dabei bedarf es keiner Erörterung, ob und in welchem Umfang eine Eigentumsbeschränkung zugunsten der allgemeinen Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zulässig wäre. Eine solche Beschränkung müßte jedenfalls vom Gesetzgeber selbst vorgenommen werden. Das ist hier nicht geschehen, wie § 10 Abs. 4 Satz 2 StBauFG 1976 zeigt. Der Unterbringungsbedarf für bestimmte Bevölkerungsgruppen sollte nur in Bebauungsplänen für Sanierungsgebiete ausreichen, um die Allgemeinheit von der Wohnnutzung auf einzelnen Grundstücken auszuschließen. Im allgemeinen Städtebaurecht hat der Gesetzgeber eine entsprechende Regelung nicht getroffen.

c) Für die Auslegung des Begriffs der "einzelnen Flächen" folgt daraus, daß typischerweise nur einzelne Grundstücke gemeint sein können. Denn ein besonderer Wohnbedarf besteht jeweils nur bei kleinen Minderheitsgruppen. Die zahlenmäßig große Personengruppe sozial schwacher Bürger, für die größere Bauflächen benötigt würden, ist durch § 9 Abs. 1 Nr. 8 Bau-GB nicht privilegiert. Insoweit kommen Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB und andere spezifische Festsetzungen (etwa mehrgeschossige Wohngebäude usw.) in Betracht.

In einem Bebauungsplan können einzelne Flächen für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf vorbehalten bleiben.

Eine Gemeinde in Baden-Württemberg wollte für kinderreiche Familien, Aussiedler und andere Berechtigte im Sinne des § 25 II. WoBauG bestimmte Flächen als Baugrundstücke vorbehalten.

Ein von dem Bebauungsplan betroffener Eigentümer, der jedoch die persönlichen Anforderungen nicht erfüllte und deshalb nicht bauberechtigt war, wandte sich gegen den Bebauungsplan im sogenannten Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO.

In seinem grundlegenden Beschluß vom 17. Dezember 1992 bejahte das Bundesverwaltungsgericht ein Klagerecht des Eigentümers gegen den Bebauungsplan, weil dieser die Verfügungsbefugnis über das Eigentum nachteilig beschränkte. Es hielt den Bebauungsplan auch materiell für unwirksam, weil ein besonderer Wohnbedarf von Personengruppen in baulichen Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen müsse. Eine normale Bebauung durch Bauherren mit geringem Einkommen reiche nicht.