Ausschließliche Unterhaltungspflicht für Versorgungsleitungen im öffentlichen Straßengrund bei Gemeinde

Ausschließliche Unterhaltungspflicht für Versorgungsleitungen im öffentlichen Straßengrund bei Gemeinde; Abwasserkanäle

Die Satzung für die öffentliche Entwässerungsanlage der Stadt C. vom 14. Juli 1989 in der vom 1. März 1994 an geltenden Fassung ist nichtig, soweit sie in § 1 Abs. 3 i. V. m. § 8 und § 12 Abs. 2 bestimmt, daß die im öffentlichen Straßengrund befindlichen Teile der Grundstücksanschlüsse nicht zur Entwässerungsanlage der Stadt gehören und von den Grundstückseigentümern hergestellt, erneuert, geändert und unterhalten werden.

I. Der Antragsteller begehrt die Nichtigerklärung der Entwässerungssatzung (EWS) der Stadt C. vom 14. Juli 1989. Er ist der Auffassung, durch diese Satzung, namentlich durch deren § 8 Abs. 1 und § 12 Abs. 2, in seinen Rechten aus Art. 9 Abs. 1 KAG und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt zu sein.

§ 8 EWS hat folgenden Wortlaut: "Grundstücksanschluß

(1) Die Grundstücksanschlüsse werden von den Grundstückseigentümern hergestellt, erneuert, geändert und unterhalten; die §§ 10 und 12 gelten entsprechend. Die Arbeiten sind so rasch wie möglich durchzuführen. Der Grundstückseigentümer hat den Kanalgraben unverzüglich nach Beendigung der Arbeiten ordnungsgemäß zu verfüllen. Die Wiederherstellung der Straße (Unterbau und Decke) erfolgt durch die Stadt auf Kosten des Grundstückseigentümers."

(...)

§ 12 Abs. 2 EWS lautet:

"(2) Der Grundstückseigentümer ist verpflichtet, die von ihm zu unterhaltenden Grundstücksanschlüsse und Grundstücksentwässerungsanlagen mit Ausnahme der Regenwasserkanäle in Abständen von 15 Jahren durch einen fachlich geeigneten Unternehmer auf Bauzustand, insbesondere Dichtigkeit und Funktionsfähigkeit untersuchen zu lassen. Die festgestellten Mängel sind innerhalb einer angemessenen Frist zu beseitigen. Über die durchgeführten Untersuchungen und über die Mängelbeseitigung ist der Stadt C. eine Bestätigung des damit beauftragten Unternehmers vorzulegen. Die Stadt kann darüber hinaus zu jeder Zeit verlangen, daß die vom Grundstückseigentümer zu unterhaltenden Anlagen in einen Zustand gebracht werden, der Störungen anderer Einleiter, Beeinträchtigungen der öffentlichen Entwässerungsanlage und Gewässerverunreinigungen ausschließt."

Nach § 3 der EWS sind Grundstücksanschlüsse die Leitungen vom Kanal bis zum Kontrollschacht. Sie gehören nach § 1 Abs. 3 nicht zur Entwässerungsanlage der Stadt."

(...)

II. Der Normenkontrollantrag hat Erfolg. Die EWS verstößt insoweit, als sie (auch) die im öffentlichen Straßengrund befindlichen Teile der Grundstücksanschlüsse nicht zur öffentlichen Entwässerungseinrichtung zählt und ihre Herstellung, Erneuerung, Änderung und Unterhaltung den Grundstückseigentümern zuweist, gegen höherrangiges Recht, nämlich gegen Art. 9 Abs. 1 KAG.

Die Gemeinden bestimmen als Einrichtungsträger aufgrund ihrer Satzungsautonomie (Art. 23 Abs. 1 GO) grundsätzlich nach ihrem (weiten) Ermessen Art und Umfang ihrer öffentlichen Einrichtungen, deren Benutzung sie durch Satzungen nach Art. 24 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GO regeln. Bereits aus dem Anschlußzwang ergibt sich die grundsätzliche Pflicht des Benutzers, dafür zu sorgen, daß er ständig in der Lage ist, die gemeindliche Einrichtung zu nutzen, woraus folgt, daß er für die ständige Einsatzbereitschaft und Betriebsfähigkeit der Anschlußleitung die Verantwortung trägt (VGH n. F. 19, 71/76). Der Verwaltungsgerichtshof hat hierin seither in ständiger Rechtsprechung die Berechtigung der Gemeinden begründet gesehen, sich einen Anspruch auf "Erstattung" der Aufwendungen für Anschlußleitungen einzuräumen (BayVGH DGStZ 1978,183/184; BayVGH KStZ 1981, 170).

Mit dem Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetzes (KAG) vom 26. März 1974 (GVBl. S. 109, ber. S. 225) am 1. Juli 1974 ermächtigte dessen Art. 9 Abs. 1 im Zusammenhang mit Art. 2 Abs. 1 KAG die Gemeinden, die Grundstückseigentümer zur "Erstattung" der Kosten für die Herstellung, Erweiterung, Veränderung und Beseitigung sowie für die Unterhaltung eines Grundstücksanschlusses an Versorgungsleitungen und Entwässerungsanlagen zu verpflichten. Die Vorschrift wollte die Streitfrage entscheiden, in welcher Form die Kosten der Haus- und Grundstücksanschlüsse an öffentlichen Wasserversorgungs- und Entwässerungsanlagen umgelegt werden können (LT-Drs. 7/5192 S. 20); sie ermöglichte es, die Pflicht zur Kostenerstattung zu bestimmen; in diesem Fall waren die Grundstücksanschlüsse nicht Bestandteil der öffentlichen Einrichtung. Wurden diese Abschnitte in der Satzung hingegen zum Bestandteil der Gesamtanlage erklärt, waren sie über Beiträge und/oder Gebühren zu finanzieren (vgl. LT-Drs. a. a. O.; Vollzugsbekanntmachung MABl. 1974, 553). Diese beiden Alternativen ergaben sich aus dem (abgabenrechtlichen) Grundsatz der rechtlichen Einheit einer leitungsgebundenen Einrichtung und dem daraus resultierenden Verbot der abschnittsweisen Aufwandsermittlung und verteilung (Art. 5 Abs. 1 KAG; BayVGH BayGT 1982, 131). Das Kommunalabgabenrecht wirkte sich in diesem Zusammenhang auf die Gestaltungsfreiheit der Gemeinden jedenfalls insoweit aus, als es eine einzelanschlußbezogene Kostenerstattung nur für den Fall zuließ, daß der Grundstücksanschluß nicht zur öffentlichen Einrichtung gehörte (vgl. BayVGH BayVBl. 1987, 243/244). Art. 9 KAG schrieb gleichzeitig die bis dahin nicht in Frage gestellte Berechtigung der Gemeinden fest, die Grundstücksanschlüsse zwar - vollständig - von der Zugehörigkeit zur öffentlichen Einrichtung auszunehmen, sie aber dennoch (auf Kosten der Grundstückseigentümer) selbst herzustellen und zu unterhalten (vgl. auch BVerwG DVBl. 1990, 435, wo-nach § 10 Abs. 3 Satz 1 AVBWasserV die Gemeinden nicht zwingt, die Grundstücksanschlüsse zum Bestandteil der öffentlichen Einrichtung zu machen, weil dem Gesichtspunkt der Verantwortlichkeit des Versorgungsunternehmens für den Hausanschluß hinreichend dadurch Rechnung getragen wird, daß die nicht zur öffentlichen Wasserversorgungsanlage gehörenden Grundstücksanschlußleitungen von der Stadt hergestellt usw. werden).

Die Möglichkeit, die Grundstücksanschlüsse von der öffentlichen Einrichtung auszunehmen und den jeweiligen (anschlußpflichtigen) Grundstückseigentümer mit den Kosten für die Herstellung und Unterhaltung seines Anschlusses zu belasten, hatte sich indessen nach Auffassung des Bayerischen Gesetzgebers "teilweise nicht bewährt" (LT Drs. 12/8082 S. 9). Die amtliche Begründung des zum 1. Januar 1993 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung des KAG vom 28. Dezember 1992 (GVBl S. 775, BayRS 2024-1-1) führt zu Art. 9 aus:

"Die Versorgungs- und Entsorgungsleitungen verlaufen regelmäßig nicht in der Mitte der Straße. Deshalb gibt es immer wieder Auseinandersetzungen, weil die Abgabepflichtigen unterschiedlichen Kostenersatz leisten müssen, je nachdem welcher Straßenseite sie zugehören. Andere Länder sehen daher in ihren Kommunalabgabengesetzen vor, in der Satzung könne bestimmt werden, daß bei der Ermittlung des Aufwands nach Einheitssätzen Versorgungs- und Abwasserleitungen, die nicht in der Mitte der Straße verlaufen, als in der Straßenmitte verlaufend gelten.

Einen weiteren häufigen Anlaß für Auseinandersetzungen bieten die Fälle, bei denen es um die Kostenerstattung für Reparaturen an den im Straßengrund befindlichen Teilen des Grundstücksanschlusses (z. B. Wasserschieber bei der Wasserversorgung) geht. Die Abgabepflichtigen bringen hier häufig vor, die Reparatur sei durch vom Straßenverkehr verursachte Erschütterungen oder durch Aufgrabungen in der Straße etc. verursacht und dürfe ihnen nicht angelastet werden; ein Erstattungsanspruch müsse daher entfallen. Nach der gegenwärtigen, nicht abschließend geklärten Rechtslage entfiele ein Erstattungsanspruch allenfalls dann, wenn der Aufwand durch allein dem Einrichtungsträger zuzurechnende Umstände verursacht worden ist. Den hierfür regelmäßig kaum zu führenden Beweis müßte der Abgabepflichtige erbringen.

Die Neufassung des Art. 9 Abs. 1 soll daher vor allem dazu dienen, den Erstattungsanspruch auf den Aufwand zu begrenzen, der für Maßnahmen an dem Teil des Grundstücksanschlusses entsteht, der sich nicht im öffentlichen Straßengrund befindet. Das bedeutet, daß der Teil des Grundstücksanschlusses, der im öffentlichen Straßengrund liegt, stets zur öffentlichen Einrichtung gehört und ein hierfür entstehender Aufwand stets über Beiträge und/oder Gebühren geltend zu machen ist (vgl. Art. 62 Abs. 2 GO).

In Art. 28 Abs. 2 soll durch eine Übergangsregelung sichergestellt werden, daß den Abgabepflichtigen genügend Zeit bleibt, die bestehenden Satzungen an die neue Rechtslage anzupassen." (LT-Drs. a. a. O.).

Art. 9 Abs. 1 KAG erhielt durch das genannte Änderungsgesetz folgenden Wortlaut:

"Die Gemeinden, Landkreise und Bezirke können bestimmen, daß ihnen der Aufwand für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung, Erneuerung, Veränderung und Beseitigung sowie für die Unterhaltung des Teils eines Grundstücksanschlusses an Versorgungs- und Entwässerungseinrichtungen, der sich nicht im öffentlichen Straßengrund befindet, in der tatsächlichen Höhe oder nach Einheitssätzen (§ 130 BauGB) erstattet wird."

Danach ist die Berechtigung der Gemeinden, Aufwandserstattung für Grundstücksanschlüsse zu bestimmen, auf den nicht im öffentlichen Straßengrund befindlichen Teil der Grundstücksanschlüsse beschränkt. Darin erschöpft sich die Vorschrift nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs aber nicht. Sie will nach ihrer objektiven Zielsetzung vielmehr sicherstellen, daß der Herstellungs- und Unterhaltungsaufwand für die im öffentlichen Straßengrund befindlichen Anschlußteile über Beiträge und/oder Gebühren finanziert wird und betrifft deshalb - mittelbar - auch die Möglichkeit der Gemeinden, bestimmte Anlagenteile von der Zugehörigkeit zu ihrer öffentlichen Einrichtung auszunehmen. So wie es der Gesetzgeber als durch Art. 9 Abs. 1 KAG a. F. ermöglicht ansah, daß die Gemeinden die Grundstücksanschlüsse insgesamt von der Zugehörigkeit zu ihrer öffentlichen Einrichtung ausnehmen, gleichzeitig aber auf Kosten der einzelnen Grundstückseigentümer selbst herstellen und unterhalten konnten, gebietet er durch Art. 9 Abs. 1 KAG in der seit 1. Januar 1993 geltenden Fassung, daß die im öffentlichen Straßengrund befindlichen Anschlußteile zur öffentlichen Einrichtung gehören und ihr Herstellungs- und Unterhaltungsaufwand von der Gemeinschaft der Anschlußberechtigten und -pflichtigen über Beiträge und/oder Gebühren getragen wird (vgl. BayVGH v. 22.6.1999, Nr. 23 B 98.3202, U.A. S. 10; Hölzl/Hien, GO, Exkurs F. 6 zu Art. 22). Nur so wird vermieden, daß die Grundstückseigentümer, deren Grundstücke weiter von der Hauptleitung entfernt liegen als andere, und diejenigen, deren Grundstücke an in verkehrsreicheren Straßen verlegten Hauptleitungen angeschlossen sind, im Verhältnis zu den anderen Grundstückseigentümern bei der Herstellung und Unterhaltung der Grundstücksanschlüsse einseitig mit Mehrkosten belastet werden, deren Ursache nicht den privaten Grundstücksgegebenheiten zuzurechnen ist und denen auch kein besonderer Vorteil gegenübersteht. Art. 9 KAG wirkt also in seiner vom Grundsatz der Abgabengerechtigkeit geprägten Neufassung insoweit auf die Gestaltungsfreiheit der Gemeinden ein, als er die Möglichkeit, die Grundstücksanschlüsse von der öffentlichen Einrichtung auszunehmen, nur noch hinsichtlich des nicht im öffentlichen Straßengrund befindlichen Teils als gegeben ansieht. Das läßt es - spätestens ab 1. Januar 1997 (vgl. die Übergangsvorschrift des Art. 19 Abs. 3 KAG) - nicht (mehr) zu, daß die Gemeinden dennoch die Grundstücksanschlüsse von der Zugehörigkeit zu ihrer öffentlichen Einrichtung auch hinsichtlich des im öffentlichen Straßengrund liegenden Teils ausnehmen und damit weiterhin in Kauf nehmen, daß einzelnen Grundstückseigentümern bei der Herstellung und Unterhaltung der Grundstücksanschlüsse nicht grundstücksbedingte Mehrkosten zugemutet werden (vgl. Schieder/Happ, KAG, Erl. 1.2 zu Art. 9, Erl. 4 zu Art. 19; Rausch in: Bayerischer Kommunaler Prüfungsverband - Geschäftsbericht 1995 S. 95/96).

Der abweichenden Ansicht von Ecker (in: Kommunalabgaben in Bayern, Nr. 72.02.3; vgl. auch IMS v. 28.10.1996 Az. I B4 1525.4-4) vermag der Verwaltungsgerichtshof nicht zu folgen. Das Anliegen des Gesetzgebers besteht erkennbar darin, allgemein rein gesamteinrichtungsbedingte Unterschiede der Kosten für Grundstücksanschlüsse durch ihre Einbeziehung in den Beitrags- bzw. Gebührenaufwand auszugleichen. Daraus, daß dieses Anliegen wörtlichen Ausdruck nur bezüglich der Kostenerstattung für Grundstücksanschlüsse gefunden hat, läßt sich nicht der Schluß ziehen, den Gemeinden habe gestattet werden sollen, durch eine entsprechende Definition ihrer Einrichtung die Grundstücksanschlüsse weiterhin vollständig von der öffentlichen Finanzierung auszunehmen und dadurch die Beschränkung ihrer Gestaltungsfreiheit durch das Abgabenrecht zu umgehen. Eine solche Vorgehensweise wäre mit Sinn und Zweck des Art. 9 KAG nicht vereinbar. Er bietet den Gemeinden - in Ermangelung einer spezielleren Ermächtigungsgrundlage - zwar weiterhin die Möglichkeit, die nicht im öffentlichen Straßengrund befindlichen Teile der Grundstücksanschlüsse (auf Kosten der einzelnen Grundstückseigentümer) auch dann selbst herzustellen und zu unterhalten, wenn sie nicht zum Bestandteil der öffentlichen Einrichtung gerechnet werden; er gebietet aber - im Umkehrschluß - auch, die im öffentlichen Straßengrund verlegten Teile der Hausanschlüsse als Bestandteil der öffentlichen Einrichtung zu behandeln.

Nach dem Kommunalabgabengesetz können Gemeinden bestimmen, daß Instandhaltungskosten für Versorgungsleitungen, die sich nicht im öffentlichen Strassengrund befinden, von den Eigentümern bezahlt werden. Die Kosten für Versorgungsleitungen im öffentlichen Strassengrund haben immer die Gemeinden zu tragen.

Eine Stadt hatte eine Entwässerungssatzung erlassen, wonach Grundstücksanschlüsse von den Eigentümern herzustellen und zu unterhalten waren. Als Grundstücksanschlüsse sollten Leitungen vom Kanal bis zum Kontrollschacht gelten, also auch der Teil, der im öffentlichen Straßengrund lag.

Auf den Normenkontrollantrag eines betroffenen Eigentümers erklärte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 12. Juli 2000 die Satzung für unwirksam, weil sie gegen Artikel 9 Kommunalabgabengesetz (KAG) verstoße. Danach kann zwar die Gemeinde eine Aufwandserstattung für Grundstücksanschlüsse verlangen, die nicht im öffentlichen Straßengrund liegen. Zugleich soll aber auch sichergestellt werden, daß der Herstellungs- und Unterhaltungsaufwand für im öffentlichen Straßengrund liegende Anschlußteile ausschließlich durch Beiträge oder Gebühren finanziert wird, nicht aber die Kosten direkt auf die Anlieger abgewälzt werden.

In Berlin unterscheiden die Bedingungen der Berliner Wasserbetriebe zwischen der Versorgungsleitung und dem Abzweig zur Grundstücksgrenze (Anschlußleitung), beide im öffentlichen Straßengrund, und der sich daran anschließenden Verbrauchs- oder Grundstücksleitung. Nur für letztere ist der Eigentümer direkt instandhaltungspflichtig, während für Arbeiten an der Anschlußleitung ihm entstandene Kosten berechnet werden dürfen.