Antragsbefugnis für Wiederherstellung der sofortigen Vollziehbarkeit

Antragsbefugnis für Wiederherstellung der sofortigen Vollziehbarkeit; Käufer von Restitutionsansprüchen; Investitionsbescheinigung; Investitionen des Restitutionsberechtigten; Gleichwertigkeit; Glaubhaftmachung; zu geringe Entschädigung; Teilungsunrecht

1. Formellrechtlich ist auch ein Käufer von Restitutionsansprüchen antragsbefugt i. S. von § 80 Abs. 4 VwGO. (Ob er sich ebenso wie ein "wirklicher Alteigentümer" oder dessen Erben materiellrechtlich auf § 3 a Abs. 3 VermG berufen darf, brauchte nicht entschieden zu werden.)

2. Gleichwertige Investitionen des Restitutionsberechtigten sind nicht nur bei dem Verkauf von Unternehmen, sondern auch beim Verkauf von Immobilien zu berücksichtigen (mit eingehender Begründung zur Entstehungsgeschichte von § 3 a Abs. 3 Satz 3 VermG). Wenn die Abwägung zur Gleichwertigkeit also ergibt, daß der Berechtigte zu gleichwertigen Investitionen bereit und in der Lage ist, darf die Investitionsbescheinigung nicht erteilt werden (oder im § 80 Abs. 4 VwGO-Verfahren: ist die aufschiebende Wirkung des Alteigentümer Widerspruchs wiederherzustellen).

3. Der Antragsteller muß nicht nur die investiven Maßnahmen, sondern auch seine materielle Berechtigung glaubhaft machen.

4. Etwaige Informationsdefizite zu den Einzelheiten der Enteignung i. S. von § 1 Abs. 1 VermG gehen nicht zu Lasten des heute Verfügungsberechtigten.

5. Grundsätzlich gehören Enteignungen gegen Entschädigung nicht zum sog. Teilungsunrecht und damit auch nicht zum Anwendungsbereich des VermG. Wenn der Antragsteller aber glaubhaft machen kann, daß er oder sein Rechtsvorgänger bei der Inanspruchnahme entschädigungslos oder gegen zu geringe Entschädigung oder durch unlautere Machenschaften enteignet wurde, kann er ausnahmsweise die Ansprüche aus dem VermG geltend machen.

Vgl. dazu die Veröffentlichung der erstinstanzlichen Entscheidung in ZOV 2/1991, 111.

II. Die gemäß § 37 Abs. 2 des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991 (BGBl. I S. 766, 1928) - HemmnisbeseitigungsG - in Verbindung mit §§ 146 ff. VwGO zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat es zu Recht abgelehnt, die gemäß § 3 a Abs. 4 VermG gesetzlich ausdrücklich ausgeschlossene aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen den Feststellungsbescheid vom 18. September 1991 anzuordnen.

Den Antragstellern kann für ihren Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO die Anfechtungsbefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) nicht abgesprochen werden. Sie tragen vor, als Rechtsnachfolger der früher als Eigentümerin im Grundbuch eingetragenen und später entschädigungslos enteigneten Frau X. Inhaber eines Eigentumsrückübertragungsanspruchs zu sein und durch die angefochtene Entscheidung in diesem Recht verletzt zu werden. Unter Zugrundelegung des Vorbringens der Antragsteller erscheint es möglich, daß sie im Verfahren nach § 3 a Abs. 3 VermG hätten berücksichtigt werden müssen. Sie machen somit geltend, durch den Bescheid vom 18. September 1991, in dem ihr glaubhaft gemachtes Investitionsvorhaben offensichtlich nicht gewürdigt worden ist, in ihren Rechten verletzt zu sein.

Der Antrag ist aber nicht begründet. Bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung bestehen an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen, kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Bescheides vom 18. September 1991 keine ernstlichen Zweifel, so daß ein Erfolg der Antragsteller in dem Verfahren zur Hauptsache nicht wahrscheinlich erscheint. Die Vollziehung hat für die Antragsteller auch keine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge (vgl. § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO).

Der Senat teilt nicht die in dem Feststellungsbescheid vom 18. September 1991 zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung des Antragsgegners, nach der § 3 a Abs. 3 Satz 3 VermG auf die Veräußerung von Grundstükken keine Anwendung finden soll.

Nach dieser Vorschrift hat der Verfügungsberechtigte bei seiner Entscheidung über eine Veräußerung, Vermietung oder Verpachtung nach Absatz 1 zu berücksichtigen, ob ein der Behörde bekannter Berechtigter im Rahmen eines Antrags nach § 6 a gleiche oder annähernd gleiche investive Maßnahmen zusagt wie der Dritte und deren Durchführung glaubhaft macht. Wortlaut und Systematik der Regelung lassen verschiedene Auslegungen zu. Einerseits werden zwar nur die gleichen oder annähernd gleichen investiven Maßnahmen eines bekannten Berechtigten "im Rahmen eines Antrags nach § 6 a" VermG, der nur auf Unternehmen und nicht auf Grundstücke Anwendung findet, der Berücksichtigungspflicht des Verfügungsberechtigten unterworfen. Andererseits spricht die Vorschrift von der Entscheidung über eine Veräußerung, Vermietung oder Verpachtung nach Absatz 1, der für Grundstücke, Gebäude oder Unternehmen gleichermaßen gilt.

Die dem Bescheid des Antragsgegners zugrunde liegende Auffassung, der Gesetzgeber habe eine Berücksichtigung gleichwertiger Investitionsvorhaben des Berechtigten bei der Veräußerung von Immobilien nicht gewollt, findet in der Entstehungsgeschichte der Norm - soweit ersichtlich - keine Anhaltspunkte. Eher ist das Gegenteil der Fall: Der durch das Hemmnisbeseitigungsgesetz neu eingefügte § 3 a VermG soll auf einen zwischen dem Bundeswirtschaftsministerium und dem Bundesjustizministerium "über das Wochenende" ausgehandelten Kompromiß zurückgehen (Scheifele, Zur Anwendung des § 3 a Vermögensgesetz durch die Treuhandanstalt, BB 1991, 1350 [1351 m. Fußn. 3]). Im ursprünglichen Entwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 12/204 vom 7. März 1991) stand dazu nichts, weil eine dem § 3 a VermG entsprechende Regelung nicht vorgesehen war. Man hatte allerdings eine andersgeartete "Vorfahrtsregelung für Unternehmensveräußerung" im Auge (vgl. BT-Drs. 12/103 vom 19. Februar 1991, S. 21). Erst in der Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses (BT-Drs. 12/255 vom 13. März 1991) findet sich der Vorschlag einer Regelung, wie sie später in § 3 a VermG Gesetz geworden ist. In dem Bericht des Rechtsausschusses vom 29. April 1991 (BT Drs. 12/449, S. 10) findet sich dazu folgende Erläuterung:

"Für Unternehmen wird ausdrücklich bestimmt, daß die Behörde, wenn ein Antrag auf vorläufige Einweisung gestellt ist, bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen hat, ob der Berechtigte gleiche oder annähernd gleiche investive Maßnahmen zusagt wie der Dritte und deren Durchführung glaubhaft macht. Trifft dies zu, wird die Behörde in der Regel den Berechtigten einem Dritten als Investor vorziehen. Die ausdrückliche Regelung für Unternehmen bedeutet nach Ansicht des Rechtsausschusses nicht, daß derartige Überlegungen nicht auch in anderen Fällen anzustellen wären. Wie bereits oben ausgeführt, wird die Behörde bei ihrer Entscheidung vielmehr stets zu berücksichtigen haben, in welchem Umfang die investiven Zwecke auch von dem Berechtigten erfüllt werden können."

Ob diese Pflicht zur Berücksichtigung von Investitionsvorhaben des Berechtigten, bei der auch nach Auffassung des Senats viel dafür spricht, daß bei gleichwertigen und bei annähernd gleichwertigen Investitionsmaßnahmen diesem bei der Auswahl unter mehreren Investoren in der Regel der Vorrang einzuräumen ist, auch aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgt, kann dahingestellt bleiben (vgl. dazu: Fieberg/Reichenbach, Offene Vermögensfragen und Investitionen in den neuen Bundesländern, NJW 1991, 1977 [1984]). Jedenfalls besteht nach der Systematik des Vermögensgesetzes und dem darin greifenden Ausgleich zwischen dringend notwendiger Investitionsbeschleunigung und Sicherung der Restitutionsansprüche der Berechtigten kein Grund, den Rückgabeanspruch auszuschließen, wenn dessen Inhaber gleichwertige oder annähernd gleichwertige Investitionsvorhaben zusagt und deren Durchführung glaubhaft macht (vgl. auch: Beschluß des Berichterstatters des Senats vom 5. September 1991 - OVG 8 S 99.91 - BA S. 10 f.). Die Aufhebung des dem Schutz des Restitutionsanspruchs dienenden Verfügungsverbots nach § 3 Abs. 3 VermG durch eine Investitionsbescheinigung nach § 3 a VermG ist nicht erforderlich, wenn der Alteigentümer oder dessen Rechtsnachfolger zu gleichwertigen Investitionen bereit und in der Lage ist. § 3 a Abs. 3 Satz 3 VermG ist daher sinngemäß oder analog auch auf die Veräußerung von Grundstücken anwendbar.

Der Bescheid vom 18. September 1991 enthält keine Ausführungen, in denen eine Abwägung und Gleichwertigkeitsprüfung der beiden Investitionsvorhaben gesehen werden könnte. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage kann dennoch keinen Erfolg haben, weil die Antragsteller nicht glaubhaft gemacht haben, daß sie "bekannte Berechtigte" im Sinne des § 3 a Abs. 3 Satz 3 VermG sind.

Nach § 2 Abs. 1 VermG sind Berechtigte im Sinne des Gesetzes natürliche und juristische Personen, deren Vermögenswerte von Maßnahmen gemäß § 1 VermG betroffen sind, sowie ihre Rechtsnachfolger. Nach § 1 Abs. 1 VermG sind - soweit hier in Betracht zu ziehen - betroffen solche Personen, deren Vermögenswerte entschädigungslos enteignet und in Volkseigentum überführt worden sind oder gegen eine geringere Entschädigung enteignet worden sind, als sie Bürgern der früheren DDR zustand. Nach § 1 Abs. 3 VermG wird der Anwendungsbereich der Vorschrift erweitert auf Ansprüche an Vermögenswerten sowie Nutzungsrechten, die aufgrund unlauterer Machenschaften, z. B. durch Machtmißbrauch, Korruption, Nötigung oder Täuschung von seiten des Erwerbers, staatlicher Stellen oder Dritter erworben wurden. In welcher Weise die Berechtigtenstellung im Verfahren nach § 3 a Abs. 3 VermG darzutun und nachzuweisen bzw. von Amts wegen zu ermitteln ist, bedarf der Differenzierung.

Gegen die Auffassung, daß die Berechtigung des früheren Eigentümers bzw. seines Rechtsnachfolgers, der einen Rückübertragungsanspruch geltend gemacht hat, in vollem Umfang als Vorfrage zu prüfen sei, sprechen Sinn und Zweck der "Vorfahrtsregelung" des § 3 a VermG für bestimmte Investitionszwecke, durch die die Sperrwirkung des § 3 Abs. 3 VermG gerade aufgehoben werden soll, bevor die Frage der Berechtigung des Anspruchstellers von den Ämtern für offene Vermögensfragen geprüft und entschieden worden ist. Die Vorschrift ist zeitlich begrenzt nur auf solche Verträge anwendbar, die bis zum 31. Dezember 1992 abgeschlossen werden (§ 3 a Abs. 9 Satz 1 VermG). Müßte die Frage der materiellen Berechtigung im Verfahren nach § 3 a Abs. 3 VermG als Vorfrage abschließend geprüft werden, würde dies der bezweckten Beschleunigung zuwiderlaufen.

Andererseits kann für die materielle Berechtigtenstellung, die Voraussetzung für eine (ggf. bevorzugte) Berücksichtigung nach § 3 a Abs. 3 Satz 3 VermG ist, nicht allein die rechtzeitige Anmeldung von Rückübereignungsansprüchen genügen. Diese wird zwar regelmäßig die Beteiligung im Verfahren erfordern (insbesondere Unterrichtung über eine Verfügungsabsicht und Gelegenheit zur Stellungnahme gem. § 3 a Abs. 3 Sätze 1 und 2 VermG) und kann ggf. zur Einräumung einer formellen Beteiligtenstellung im Sinne des § 13 Abs. 2 VwVfG führen.

Für den Anspruch auf Berücksichtigung nach § 3 a Abs. 3 Satz 3 VermG ist jedoch in bezug auf die Darlegung der Berechtigung ein höherer Maßstab anzulegen. Dabei kann hier offenbleiben, ob im Verwaltungsverfahren nach § 3 a Abs. 3 VermG erforderlich, aber auch ausreichend ist, daß der Alteigentümer die seine Berechtigung im Sinne des § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 VermG begründenden Umstände ebenso glaubhaft macht wie die Durchführung der zugesagten investiven Maßnahmen (vgl. Scheifele, a. a. O., S. 1354, 1356).

Die Glaubhaftmachung der Berechtigtenstellung im Sinne des § 2 Abs. 1 VermG bildet jedenfalls im gerichtlichen Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO den zutreffenden Maßstab (vgl. Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, § 80 Rdnr. 91). Hierfür kann ausreichen, daß die dargelegten Tatsachen, die eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung rechtfertigen, mit überwiegender Wahrscheinlichkeit gegeben sind (vgl. Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 3. Aufl. 1986, Rdnr. 294, 766).

Soweit die Antragsteller sich gegen die Auffassung wehren, daß ihnen die Last der Darlegung und Glaubhaftmachung ihrer Berechtigung im Sinne des § 2 Abs. 1 VermG im Hinblick auf die Umstände des § 1 Abs. 1 VermG obliege, obwohl sie - wie regelmäßig die Anmelder von Restitutionsansprüchen - nicht über die erforderlichen Informationen verfügten, kann dies nicht überzeugen. Wenn die alten Enteignungsvorgänge nicht auffindbar sind, so ist dies für Anleger und Verwaltungsbehörden gleichermaßen der Fall. Die sog. Sphärentheorie zur Beweislastverteilung versagt hier schon deshalb, weil der Antragsgegner nicht für die Aktenführung und -aufbewahrung in der ehemaligen DDR verantwortlich sein kann. Allein das Ausmaß der Schwierigkeiten der Ermittlung von entscheidungserheblichen Tatsachen ist für sich allein kein taugliches Kriterium für die Verteilung der Darlegungs- und Beweislast. Die Antragsteller tragen auch keine Umstände vor, aus denen geschlossen werden könnte, daß ihnen aus Gründen, die sie nicht zu vertreten haben, die Glaubhaftmachung der entscheidungserheblichen Tatsachen unmöglich oder unzumutbar ist.

Die Antragsteller haben schon nicht hinreichend dargelegt, daß sie als Rechtsnachfolger der Frau X. überwiegend wahrscheinlich Berechtigte im Sinne des § 2 Abs. 1 VermG sind.

Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, daß bei der Enteignung ("Inanspruchnahme") des streitbefangenen Grundstücks mit Feststellungsbescheid vom 6. Dezember 1965 eine Entschädigung in Höhe von 73.080,- MDN festgesetzt worden ist. Anhaltspunkte, die dafür sprechen könnten, daß diese Entschädigung für das unbebaute, 348 m2 große Grundstück geringer war, als sie damals in entsprechenden Fällen Bürgern der ehemaligen DDR gewährt wurde, sind von den Antragstellern nicht vorgetragen worden; solche Umstände sind auch sonst nicht ersichtlich, so daß auch kein Anlaß für weitere Aufklärungsmaßnahmen von Amts wegen bestand. Soweit die Antragsteller vorbringen, wegen der in der früheren DDR allgemein geltenden devisenrechtlichen Beschränkungen der Enteignungsleistungen sei (immer) von einer entschädigungslosen Enteignung im Sinne des § 1 Abs. 1 a VermG auszugehen, ist dies nicht entscheidungsrelevant, weil die festgesetzte Entschädigung keinen devisenrechtlichen Beschränkungen unterworfen, sondern nach einer Vereinbarung des für das Grundstück bestellten Abwesenheitspflegers mit der Sparkasse der Stadt Berlin vom 1. März 1966 gegen grundbuchlich gesicherte Verbindlichkeiten der Alteigentümerin verrechnet worden ist. Entsprechendes gilt für den Vortrag der steuerlichen Ungleichbehandlung von sog. Devisenausländern gegenüber Bürgern der früheren DDR. Die Rechtsvorgängerin der Antragsteller hat offenbar keine Entschädigungsleistungen erhalten und solche auch nicht versteuert; die Antragsteller machen dies selbst nicht geltend.

Soweit die Antragsteller vortragen, ihrer Rechtsvorgängerin sei nicht erklärlich, wie es zu den Grundstücksbelastungen gekommen sei, mit denen die festgesetzte Entschädigung verrechnet worden sei, diese stünden nicht in Zusammenhang mit Baumaßnahmen auf dem Grundstück, so daß sich der Verdacht aufdränge, daß diese Grundpfandrechte nur begründet worden seien, um sie nicht in den Genuß der Entschädigung kommen zu lassen, handelt es sich um Vermutungen, die nach derzeitigem Erkenntnisstand einer tatsächlichen Grundlage entbehren. Bei den Verbindlichkeiten, mit denen die Enteignungsentschädigung verrechnet worden ist, handelt es sich um Alt-Hypotheken aus der Vorkriegszeit. Nach den von den Antragstellern selbst eingereichten Grundbuchauszügen sind die Hypotheken in Abteilung III des Grundbuchs, lfd. Eintragungen Nr. 30 über 150.000,- Feingoldmark (eingetragen am 29. Januar 1927) und Nr. 44 über 50.000,- Goldmark (eingetragen am 30. November 1934), betroffen. Gläubiger beider Grundpfand rechte war die Thüringische Landes Hypothekenbank AG in Weimar, die nach dem Krieg verstaatlicht worden ist (Gesetz über das Bankwesen in Thüringen vom 25. Februar 1948 [RegBl., Teil I, S. 39]). Nach dem Feststellungsbescheid vom 6. Dezember 1965 ist die Entschädigungsleistung zur Verrechnung mit den Kapitalforderungen und aufgelaufenen Zinsen durch die Sparkasse der Stadt Berlin als Inhaberin der Hypothekenforderung anheim gegeben worden. Das Grundstück war im Zeitpunkt der "Inanspruchnahme" stark belastet, wenn nicht erheblich überschuldet. Daß die tatsächlich zu dieser Zeit noch bestehenden schuld rechtlichen Verbindlichkeiten wesentlich geringer waren als die Ansätze bei der Verrechnung (die Hypothek unter lfd. Nr. 30 wurde voll mit 150.000,- MDN angesetzt, die unter Nr. 44 eingetragene dagegen nur noch mit 31.000,- MDN), tragen die Antragsteller nicht vor. Nach der Gesetzeslage und der dazu vorherrschend vertretenen Theorie vom sog. Teilungsunrecht, nach der durch das Vermögensgesetz nur solche Vermögensnachteile erfaßt und ausgeglichen werden sollen, die typischerweise nur die nicht in der ehemaligen DDR wohnenden Personen trafen, fällt der Enteignungsvorgang der Zedentin der Antragsteller mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes. Für Enteignungen, die Bürger der früheren DDR, Bundesbürger und Ausländer gleichermaßen trafen, und die entsprechend den in der ehemaligen DDR üblichen Regelungen entschädigt wurden, begründet das Vermögensgesetz keine Restitutionsansprüche.

(Vgl. Unterrichtung durch die Bundesregierung zum Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen, BT-Drs. 11/7831, S. 2; Fieberg/Reichenbach, Zum Problem der offenen Vermögensfragen, NJW 1991, 321 [323, 326 f.]; dieselben, Offene Vermögensfragen und Investitionen in den neuen Bundesländern, NJW 1991, 1977 [1979].)

In der Literatur wird dazu auch vertreten, daß grundsätzlich alle Enteignungen gegen Entschädigung aufgrund des Aufbaugesetzes der DDR vom 6. September 1950 (GBl. I S. 965) i. V. m. dem Entschädigungsgesetz vom 25. April 1960 (GBl. I S. 257) nicht Gegenstand der Regelungen des Vermögensgesetzes seien, so daß eine Rückübertragung nicht in Frage komme (Säcker-Hummert, MünchKomm, BGB, Ergänzungsband zur 2. Aufl. 1991, Rdnr. 1082 zum Einigungsvertrag). Nach der Auffassung des Senats könnte dagegen die Art der Anwendung dieser Normen im Einzelfall zu berücksichtigen sein, sofern sich in dieser Beziehung Anhaltspunkte ergeben oder solche vorgetragen werden. Die Antragsteller haben jedoch nicht glaubhaft gemacht, daß ihre Rechtsvorgängerin entschädigungslos oder gegen eine zu geringe Entschädigung oder durch unlautere Machenschaften enteignet worden ist und damit im Zeitpunkt der Abtretung ihrer Ansprüche an die Antragsteller Berechtigte im Sinne des § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 a, b oder Abs. 3 VermG war.

Für die Entscheidung des Senats kam es auf die weiteren in diesem Verfahren angesprochenen Probleme nicht mehr an (Beschränkung der Anwendung des § 3 Abs. 3 VermG auf die "wirklichen Alteigentümer" und ihre Erben trotz voller Verkehrsfähigkeit der Restitutionsansprüche nach § 3 Abs. 1 Satz 2 VermG, Anwendung des § 3 a Abs. 3 VermG auch auf Fälle, in denen das Investitionsvorhaben mehrerer Grundstücke erfaßt, die Berechtigung des investitionswilligen "Alteigentümers" bzw. dessen Rechtsnachfolger aber nur ein Grundstück betrifft, usw.).