Anspruch auf Zweckentfremdungsgenehmigung (hier: Abriss) durch die Schaffung von angemessenem Ersatzwohnraum, hochpreisige Eigentumswohnungen als Ersatzwohnraum für preiswerte Mietwohnungen

1. Dass ein Gebäude bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zweckentfremdungsverbotsverordnung am 1. Mai 2014 leer stand, führt nicht dazu, dass das Zweckentfremdungsverbotsgesetz von vornherein nicht anwendbar ist.

2. Die Anwendung des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes ist nicht aufgrund der bereits erteilten Mitteilung gemäß § 63 Abs. 3 Satz 3 BauO Bln (Genehmigungsfreistellung) ausgeschlossen. Baurecht und Zweckentfremdungsverbotsrecht stehen grundsätzlich verfahrensrechtlich nebeneinander.

3. Die Verhinderung des Abbruchs eines Gebäudes bzw. die Aufforderung, dieses wieder Wohnzwecken zuzuführen, beeinträchtigt die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Verfügungsbefugnis des Eigentümers, zu der auch zählt, veralteten Wohnraum durch neuen zu ersetzen.

4. Eine Zweckentfremdungsgenehmigung kann beanspruchen, wer für den abzubrechenden Wohnraum einen für den Wohnungsmarkt ausgleichenden Ersatzwohnraum schafft bzw. verlässlich schaffen will. Der Umstand, dass nicht erneut preiswerte Mietwohnungen, sondern hochpreisige Eigentumswohnungen geschaffen werden sollen, schließt für sich allein das Vorhandensein angemessenen Ersatzwohnraums nicht aus; die Grenze ist bei Luxuswohnraum erreicht, der die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum von vornherein nicht berührt.

(Leitsätze der Redaktion)

Die Antragstellerin ist seit März 2015 Eigentümerin eines sechsgeschossig bebauten Grundstücks mit 15 Wohneinheiten und einer Gesamtwohnfläche von 1.300 m2; das Gebäude steht seit 2011 leer. Die Antragstellerin plant nach Abriss des Gebäudes die Errichtung eines Neubaus mit insgesamt 58 Eigentumswohnungen auf einer Gesamtwohnfläche von 4.303 m2 Die Wohnungen sollen eine Größe zwischen ca. 40 m2 und 96 m2 haben und über zwei bis vier Zimmer verfügen. Mit Bescheid vom 28. Mai 2014 erteilte der Antragsgegner für das Grundstück die positive Mitteilung nach § 63 Abs. 3 Satz 3 Bauordnung Berlin - BauO Bln (Genehmigungsfreistellung) - für die „Errichtung eines Geschäfts- und Wohnhauses mit einer Gewerbefläche im EG und 58 Wohnungen. Im Januar 2015 zeigte die Antragstellerin den Abriss des streitgegenständlichen Gebäudes an. Mit Schreiben vom 6. Juli 2015 teilte der Antragsgegner der Antragstellerin mit, dass der geplante Abriss des Wohnhauses eine Zweckentfremdung darstelle, sofern kein geeigneter Ersatzwohnraum geschaffen werde. Er forderte die Antragstellerin zur Erteilung diverser Auskünfte und Unterlagen das Bauvorhaben betreffend auf. Mit eMail vom 31. Juli 2015 teilte die Antragstellerin mit, dass auf dem Grundstück, wie vom Antragsgegner beschrieben, ein Wohnhaus abgerissen, aber durch neuen Wohnraum ersetzt werde und überreichte die bestehende Mitteilung gemäß § 63 Abs. 3 Satz 3 BauO Berlin. Mit Bescheid vom 11. August 2015 forderte der Antragsgegner die Antragstellerin unter Androhung von Zwangsgeld auf, den leerstehenden Wohnraum auf eigene Kosten in einen für Wohnzwecke geeigneten Zustand wiederherzustellen und diesen bis zum 30. November 2015 wieder Wohnzwecken zuzuführen. Zur Begründung führte er an, dass der geplante Neubau den Standard des zweckentfremdeten Wohnraums insoweit überschreite, dass er für die breiten Schichten der Bevölkerung nicht mehr geeignet sei. Die geplanten Eigentumswohnungen mit gehobener Ausstattung stellten daher eine Zweckentfremdung dar.

II. 1. Der Antrag der Antragstellerin nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO hat Erfolg. Das Interesse der Antragstellerin, von der Rückführungsanordnung vorläufig verschont zu bleiben, überwiegt das öffentliche Interesse des Antragsgegners, das Gebäude B. unverzüglich wieder dauerhaften Wohnzwecken zuzuführen. Nach summarischer Prüfung bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Rückführungsanordnung vom 11. August 2015.

Gemäß § 4 Satz 1 ZwVbG kann das zuständige Bezirksamt verlangen, dass Wohnraum, der ohne die erforderliche Genehmigung zweckentfremdet wird, wieder dauerhaften Wohnzwecken zugeführt wird.

a) Die Anwendung des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes ist nicht aufgrund der bereits erteilten Mitteilung gemäß § 63 Abs. 3 Satz 3 BauO Bln ausgeschlossen. Baurecht und Zweckentfremdungsverbotsrecht stehen grundsätzlich verfahrensrechtlich nebeneinander. Das Zweckentfremdungsverbotsgesetz schützt das öffentliche Interesse am Erhalt von Wohnraum, das Bau- und Planungsrecht schützt das öffentliche Interesse an einer geordneten städtebaulichen Entwicklung (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 21. Februar 2014 - 13 L 274.13, juris). § 3 Abs. 6 und 7 der Zweckentfremdungsverbotsverordnung - ZwVbO - enthält eine abschließende Aufzählung von Genehmigungen, die eine Genehmigung nach dem Zweckentfremdungsverbotsgesetz ersetzen. Eine Mitteilung nach § 63 Abs. 3 Satz 3 BauO Berlin fällt nicht darunter.

b) Der Bescheid ist hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG. [wird ausgeführt]

c) Der Umstand, dass das Gebäude bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zweckentfremdungsverbotsverordnung am 1. Mai 2014 leer stand, führt nicht dazu, dass das Zweckentfremdungsverbotsgesetz von vornherein nicht anwendbar ist. Unter Wohnraum im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 ZwVbG sind alle Räumlichkeiten zu verstehen, die zur dauernden Wohnnutzung tatsächlich und rechtlich objektiv geeignet sind. Der Gesetzgeber wollte dabei den Anwendungsbereich grundsätzlich auch auf solche Wohnungen ausdehnen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der ZwVbO bereits zweckentfremdet waren (vgl. AH-Drs. 17/1057 vom 11. Juni 2013, Seite 12 ff.). Durch die geschaffenen Ausnahmetatbestände in § 2 Abs. 2 ZwVbG wird diesem Umstand u. a. durch entsprechende Übergangsregelungen Rechnung getragen. Im Fall von Leerstand (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 ZwVbG) liegt dann keine Zweckentfremdung vor, wenn der Wohnraum trotz geeigneter Bemühungen über längere Zeit nicht wieder vermietet werden konnte. Dass es solche Vermietungsbemühungen (ggf. auch unter Vornahme entsprechender Sanierungsarbeiten) seitens der Antragstellerin oder ihres Rechtsvorgängers gegeben hat, ist nicht vorgetragen.

d) Ob vorliegend - wie von der Antragstellerin vorgetragen - deshalb bereits der Anwendungsbereich des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes nicht eröffnet ist, weil es sich nicht um Wohnraum bzw. nicht um schützenswerten Wohnraum im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 ZwVbG handelt, kann im Ergebnis dahingestellt bleiben. Dass das Gebäude in seinem jetzigen Zustand nicht bewohnbar ist, ist nach Auffassung der Kammer zweifellos der Fall. Die Antragstellerin hat hierzu durch Überreichung eines Schadstoffgutachtens und entsprechender Fotos nachvollziehbar vorgetragen, dem der Antragsgegner nicht substantiiert entgegengetreten ist. Gegen die weitere Behauptung der Antragstellerin, es handele sich um abbruchreifen und daher von vornherein nicht bewohnbaren Wohnraum, spricht jedoch, dass sie selbst eine Kalkulation vorlegt (Anlage AST 16 neu), die die Kosten für eine Sanierung des Gebäudes zur Herstellung eines einfachen Wohnstandards beinhaltet. Daraus lässt sich schließen, dass das Gebäude grundsätzlich wieder Wohnzwecken zugeführt werden könnte. Ob es sich - wie von der Antragstellerin weiter vorgetragen - jedenfalls um nicht schützenswerten Wohnraum handelt, weil die Kosten der Sanierung die zu erwartenden Mieteinnahmen bei einer Zehnjahresbetrachtung übersteigen würden, kann bei der allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht abschließend festgestellt werden.

e) Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG kann die Zweckentfremdungsgenehmigung auf Antrag erteilt werden, wenn vorrangige öffentliche Interessen oder schutzwürdige private Interessen das öffentliche Interesse an der Erhaltung des betroffenen Wohnraums überwiegen, oder wenn in besonderen Ausnahmefällen durch die Schaffung von angemessenem Ersatzwohnraum der durch die Zweckentfremdung eintretende Wohnraumverlust ausgeglichen wird. Nach summarischer Prüfung ist davon auszugehen, dass die Antragstellerin durch die Errichtung des Neubaus entgegen der Auffassung des Antragsgegners angemessenen Ersatzwohnraum im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG schafft, so dass ihr ein Anspruch auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung zusteht.

Das Zweckentfremdungsverbotsgesetz dient der Sicherstellung von hinreichendem Wohnraum für die Bevölkerung des Landes Berlin. Ziel des Gesetzes ist es, zu verhindern, dass vorhandener Wohnraum frei und uneingeschränkt dem Wohnungsmarkt entzogen wird. Verhindert werden soll primär die Umwandlung von Wohn- in Gewerberaum oder Ferienwohnungen, der Abriss von Wohnraum oder dessen Leerstand (vgl. AH-Drs. 17/1057 vom 11. Juni 2013, Seite 9). Die Verhinderung des Abbruchs eines Gebäudes bzw. die Aufforderung, dieses wieder Wohnzwecken zuzuführen, beeinträchtigt die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Verfügungsbefugnis des Eigentümers, zu der auch zählt, veralteten Wohnraum durch neuen zu ersetzen. Eine Zweckentfremdungsgenehmigung kann daher beanspruchen, wer für den abzubrechenden Wohnraum einen für den Wohnungsmarkt ausgleichenden Ersatzwohnraum schafft bzw. verlässlich schaffen will (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 - 8 C 18/96, juris, m.w.N.). Das Bundesverwaltungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung einen Katalog von sechs Kriterien entwickelt, die zweckentfremdungsrechtlich beachtlicher Ersatzraum zu erfüllen hat: Erstens muss der Ersatzwohnraum in der Gemeinde geschaffen werden, in der auch der zweckentfremdete Wohnraum verloren geht. Zweitens muss der Ersatzwohnraum in zeitlichem Zusammenhang mit der Zweckentfremdung geschaffen werden, drittens muss in der Verfügungsberechtigung über den zweckentfremdeten Wohnraum und den Ersatzwohnraum Übereinstimmung bestehen, viertens muss der Ersatzwohnraum nach Größe und baulichem Standard mindestens dem zweckentfremdeten Raum entsprechen, fünftens muss der Ersatzwohnraum eine Überschreitung des Standards des zweckentfremdeten Raumes gezogene obere Grenze einhalten, und sechstens muss er dem allgemeinen Wohnungsmarkt so zur Verfügung stehen wie zuvor der durch Abriss zweckentfremdete Wohnraum (vgl. BVerwG, aaO.; BVerwG, Urteil vom 12. März 1982 - 8 C 23/80, beide in juris; Ausführungsvorschriften über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum [AV-ZwVb] vom 23. Juni 2014, ABl. Berlin vom 4. Juli 2014, Seite 1290 ff., Nr. 16).

Vorliegend soll nach dem glaubhaften Vortrag der Antragstellerin an gleicher Stelle und in zeitlichem Zusammenhang mit dem Abriss des Gebäudes B. neuer Wohnraum in Form von 58 Eigentumswohnungen geschaffen werden. Sofern der Antragsgegner pauschal vorträgt, die Antragstellerin habe dies bislang lediglich behauptet, jedoch nicht nachgewiesen, kann dem nicht gefolgt werden. Es liegen ausreichende Anhaltpunkte (Vorliegen der Genehmigungsfreistellung gemäß § 63 Abs. 3 Satz 3 BauO Bln, konkrete Termine für die Abrissarbeiten, Bewerbung der neuen Wohnungen im Internet etc.) dafür vor, dass die neuen Wohnungen tatsächlich errichtet werden sollen. Die Antragstellerin ist dabei sowohl hinsichtlich des zweckentfremdeten Wohnraums als auch hinsichtlich des neu zu schaffenden Wohnraums verfügungsberechtigt. Der neu zu schaffende Wohnraum wird mit einer Wohnfläche von 4.303 m2 mehr als das Dreifache der bisherigen Wohnfläche betragen, so dass er nach Größe und Standard den bisherigen überschreitet. Der Umstand, dass nicht erneut Mietwohnungen, sondern Eigentumswohnungen geschaffen werden sollen, schließt für sich allein das Vorhandensein angemessenen Ersatzwohnraums nicht aus. Denn entscheidend ist nach Sinn und Zweck des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes, dass überhaupt neuer Wohnraum errichtet wird, der dem Wohnungsmarkt zur Verfügung gestellt wird und damit den eingetretenen Wohnraumverlust unmittelbar oder mittelbar wieder ausgleicht (vgl. BVerwG, aaO., 8 C 18/96, juris). Dies entspricht auch den Feststellungen in den AV-ZwVb, aaO., in denen es unter Nr. 16.4. heißt: „Eigenwohnraum (Eigentumswohnung, Eigenheim, Familienheim) stellt bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen einen Ersatz für bislang zur Vermietung bestimmten Wohnraum dar.“

Entscheidend ist daher die Frage, ob hinsichtlich des Wohnstandards des neu zu schaffenden Wohnraums eine gleichwertige Ersatzleistung vorliegt. Der Antragsgegner hat diese Frage verneint, indem er in dem angefochtenen Bescheid erklärt hat, dass der Ersatzwohnraum mit gehobener Ausstattung den Standard des zweckentfremdeten Wohnraums insoweit überschreite, dass er für die breiten Schichten der Bevölkerung nicht mehr geeignet sei. Diese Argumentation hält einer gerichtlichen Überprüfung nicht stand.

Dass der neue Wohnraum einen höheren Standard als der ursprüngliche Wohnraum aufweist, stellt für sich genommen nicht automatisch eine Zweckentfremdung dar. Denn auch teurere und besser ausgestattete Wohnungen kommen der allgemeinen Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zugute, wenn ihre Bezieher dadurch wiederum anderen Wohnraum frei machen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 1980 - 1 BvR 436/78, 1 BvR 437/78, juris, Rz. 33). Das Zweckentfremdungsverbotsgesetz dient nicht dem Ziel, Wohnungen eines bestimmten Standards der Bevölkerung zur Verfügung zu stellen, sondern überhaupt durch Sicherung bzw. Vergrößerung des Wohnungsangebots das Verhältnis von Angebot und Nachfrage wieder in ein besseres Verhältnis zu bringen. Für die Frage der Gleichwertigkeit des Ersatzwohnraums bzw. der einzuhaltenden Obergrenze ist deshalb maßgeblich, ob anstelle des veralteten Wohnraums neuer, „nicht ausgesprochen luxuriöser Wohnraum“ geschaffen wird. Denn nur wenn es sich um Wohnraum handelt, der einen derartigen Standard aufweist, dass man davon ausgehen kann, dass er das öffentliche Interesse an hinreichender Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum von vornherein nicht berührt, kann von einer Zweckentfremdung gesprochen werden. Auch teurerer Ersatzwohnraum ist daher grundsätzlich als beachtlich anzusehen, solange er nicht die Luxusgrenze überschreitet (vgl. BVerfG, aaO.; BVerwG, Urteile vom 12. März 1982 und 17. Oktober 1997, aaO.).

Die Angaben des Antragsgegners, es würden Wohnungen mit gehobener Ausstattung geschaffen, reichen vor diesem Hintergrund nicht aus, um von einer Zweckentfremdung auszugehen. Gehobene Ausstattung bedeutet nicht, dass Wohnungen im Luxussegment geschaffen werden. Dafür sprechen auch nicht die sonstigen Angaben zu den geplanten neuen Wohnungen. Zwar werden für die geplanten Wohnungen Quadratmeterpreise aufgerufen, die über dem Durchschnitt liegen. Jedoch sind die Wohnungsgrößen relativ (ca. 40 bis 96 m2) klein, so dass die absoluten Kaufpreise für die Wohnungen nicht im Luxussegment liegen dürften. Auch die relativ geringe Anzahl an Zimmern pro Wohnung (zwei bis vier) und die Lage an einer vielbefahrenen Kreuzung sprechen gegen Wohnungen im Luxussegment. Es handelt sich daher mithin um deutlich teureren Wohnraum, der jedoch nach Auffassung der Kammer nicht die Obergrenze des ausgesprochen luxuriösen Wohnraums überschreitet.

Der Abriss von Mietwohnraum verstößt nach einer Eilentscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin nicht gegen das Verbot der Zweckentfremdung, wenn auf demselben Grundstück Eigentumswohnungen entstehen sollen. Hochpreisige Eigentumswohnungen stellen angemessenen Ersatzwohnraum dar, solange es sich nicht um Luxuswohnraum handelt.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines Grundstücks in Berlin-Wilmersdorf, das mit einem sechsgeschossigen, seit 2011 leerstehenden Wohngebäude bebaut ist. Die Antragstellerin plant auf dem Grundstück den Abriss des Wohngebäudes und die Errichtung eines Neubaus, der 58 Eigentumswohnungen mit zwei bis vier Zimmern und einer Größe zwischen 40 m2 und 96 m2 umfasst.

Das Bezirksamt Charlottenburg-Wilmersdorf von Berlin forderte die Antragstellerin nach Anzeige des Bauvorhabens und trotz vorher erteilter Genehmigungsfreistellung sofort vollziehbar auf, das Haus instand zu setzen und 15 Wohnungen wieder Wohnzwecken zuzuführen. Durch die geplante Neuerrichtung von Eigentumswohnungen werde einem Teil der Bevölkerung bezahlbarer Wohnraum entzogen.

Das Berliner Verwaltungsgericht stoppte die behördliche Anordnung.

Dass ein Gebäude bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zweckentfremdungsverbotsverordnung am 1. Mai 2014 leergestanden habe, führe allerdings nicht dazu, dass das Zweckentfremdungsverbotsgesetz von vornherein nicht anwendbar sei.

Die Anwendung des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes sei auch nicht aufgrund einer bereits erteilten baurechtlichen Genehmigungsfreistellung (Mitteilung gemäß § 63 Abs. 3 Satz 3 BauO Bln) ausgeschlossen; Baurecht und Zweckentfremdungsverbotsrecht stünden grundsätzlich verfahrensrechtlich nebeneinander.

Die Verhinderung des Abbruchs eines Gebäudes bzw. die Aufforderung, dieses wieder Wohnzwecken zuzuführen, beeinträchtige aber die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Verfügungsbefugnis des Eigentümers, zu der auch zähle, veralteten Wohnraum durch neuen zu ersetzen.

Eine Zweckentfremdungsgenehmigung könne grundsätzlich beanspruchen, wer für den abzubrechenden Wohnraum einen für den Wohnungsmarkt ausgleichenden Ersatzwohnraum schaffe bzw. verlässlich schaffen wolle.

Das VG wies dabei auf den vom Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung entwickelten Katalog von sechs Kriterien hin, die zweckentfremdungsrechtlich beachtlicher Ersatzraum zu erfüllen hat:

1. Der Ersatzwohnraum muss in der Gemeinde geschaffen werden, in der auch der zweckentfremdete Wohnraum verloren geht.

2. Der Ersatzwohnraum muss in zeitlichem Zusammenhang mit der Zweckentfremdung geschaffen werden.

3. In der Verfügungsberechtigung über den zweckentfremdeten Wohnraum und den Ersatzwohnraum muss Übereinstimmung bestehen.

4. Der Ersatzwohnraum muss nach Größe und baulichem Standard mindestens dem zweckentfremdeten Raum entsprechen.

5. Der Ersatzwohnraum muss eine Überschreitung des Standards des zweckentfremdeten Raumes gezogene obere Grenze einhalten.

6. Der Ersatzwohnraum muss dem allgemeinen Wohnungsmarkt so zur Verfügung stehen wie zuvor der durch Abriss zweckentfremdete Wohnraum.

Dabei schließe der Umstand, dass nicht erneut preiswerte Mietwohnungen, sondern hochpreisige Eigentumswohnungen geschaffen werden sollen, für sich allein das Vorhandensein angemessenen Ersatzwohnraums nicht aus; die Grenze sei erst bei Luxuswohnraum erreicht, der die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum von vornherein nicht berühre.

Das seit 2014 in Berlin geltende Zweckentfremdungsverbot solle nur verhindern, dass vorhandener Wohnraum dem Wohnungsmarkt entzogen werde, etwa durch die Umwandlung von Wohn- in Gewerberaum oder in Ferienwohnungen.