Anforderungen an Bildung eines Zweckverbandes

Anforderungen an Bildung eines Zweckverbandes; Beitritt weiterer Beteiligter

1. Für die Vereinbarung der Verbandssatzung zur Bildung eines Zweckverbandes (Freiverbandes) nach § 9 Abs. 1 GkG Bbg genügt nicht die übereinstimmende interne Willenserklärung der beteiligten Gemeinden durch Beschluß ihrer Gemeindevertretungen; es bedarf der Abgabe von Erklärungen durch die zur Außenvertretung berufenen Organe der Gemeinden.

2. Die Vereinbarung nach § 9 Abs. 1 GkG Bbg bedarf der Schriftform.

3. Die Genehmigung eines schwebend unwirksamen öffentlich-rechtlichen Vertrages entsprechend § 177 BGB setzt das Bewußtsein der Genehmigungsbedürftigkeit voraus.

4. Ein Zweckverband ist bei der Veröffentlichung seiner Satzungen an die in der Verbandssatzung bestimmten Bekanntmachungsvorschriften gebunden.

5. Der Beitritt weiterer Beteiligter zu einem Zweckverband bedarf zu seiner Wirksamkeit einer Änderung der Verbandssatzung.

6. Die Mitwirkung von Personen bei Satzungsbeschlüssen des Zweckverbandes, die nicht Mitglieder des zuständigen Beschlußorgans des Verbandes sind, stellt einen materiellen Satzungsmangel und nicht nur die Verletzung einer Verfahrensvorschrift i. S. v. § 5 Abs. 4 GO Bbg dar.

Der Antragsgegner ist ein Zweckverband, dessen Errichtung sich nach dem Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg (GkG) richtet. 1992 wurde er von 12 (Gründungs-) Gemeinden durch Vereinbarung einer Verbandssatzung gegründet; die Gemeinden ließen sich dabei entsprechend den Beschlüssen ihrer Gemeindevertretungen von den für die Verbandsversammlung bestellten Verbandsräten vertreten. Aufgabe des Antragsgegners ist u. a. die Wasserversorgung im Gebiet der im Verband zusammengeschlossenen Gemeinden. Der Antragsteller ist Miteigentümer eines an die Wasserversorgung des Antragsgegners angeschlossenen Grundstückes. Im Dezember 1994 wurde von der Verbandsversammlung unter Beteiligung von Verbandsräten weiterer Gemeinde, deren Beitritt zum Antragsgegner 1993 beschlossen worden war, eine Wasserabgabensatzung beschlossen. In der Satzung wurde u. a. die Erhebung von Gebühren für den Wasserbezug geregelt. Die Satzung wurde im Amtsblatt der Aufsichtsbehörde veröffentlicht. Mit seiner Normenkontrollklage hat der Antragsteller die Vorschrift der Wasserabgabensatzung angegriffen, in der die Höhe der Gebühren für die Inanspruchnahme der Wasserversorgung geregelt ist. Das angerufene OVG Brandenburg hat dem Antrag stattgegeben.

Der (zulässige) Normenkontrollantrag ist begründet. Die Vorschriften des § 10 Abs. 1 Buchstaben a) und b) der Wasserabgabensatzung (WAbS) des Antragsgegners sind nicht gültig, weil die Satzung insgesamt ungültig ist.

Die Satzung ist bereits in formeller Hinsicht nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, weil sie nicht in der vorgeschriebenen Weise bekannt gemacht worden ist, denn sie ist nur im Amtsblatt des Kreises S. veröffentlicht worden. Die für die ordnungsgemäße Veröffentlichung maßgeblichen Anforderungen ergeben sich aus § 14 Abs. 1 der Verbandssatzung des Antragsgegners. Danach, d. h. nach der veröffentlichten Fassung der Verbandssatzung, sind dessen Satzungen im Amtsblatt des zur Zeit der Verbandsgründung noch bestehenden Kreises F. zu veröffentlichen und "darüber hinaus" ortsüblich bekanntzumachen. Selbst wenn ohne Änderung des § 14 Abs. 1 der Satzung nach der Neugliederung der Kreise, nach der der Kreis S. an die Stelle des Kreises F. getreten ist, ohne weiteres an die Stelle einer Bekanntmachung in seinem (inzwischen nicht mehr existierenden) Amtsblatt eine solche in dem des erstgenannten Kreises getreten und damit insoweit den Bekanntmachungsanforderungen genügt worden sein sollte, so fehlt es in jedem Fall an einer ordnungsgemäßen ortsüblichen Veröffentlichung der Satzung. Diese ist nicht nur fakultativ, sondern zusätzliche zwingende Bekanntmachungsvoraussetzung. Da auch mit einer solchen Veröffentlichung dem betroffenen Normadressaten ermöglicht werden soll, aus dem veröffentlichten Text die sich für ihn tatbestandsmäßig im Einzelfall ergebenden Rechtsfolgen zu entnehmen, erfordert dies, daß die Rechtsvorschriften auch insoweit in ihrem vollständigen Wortlaut wiedergegeben werden. Das hat der Antragsgegner aber nicht getan. Er hat zwar in den Amtsblättern der Ämter H. und D. im Rahmen eines allgemein gehaltenen Berichts über die bisherige Verbandstätigkeit auch darauf hingewiesen, daß der Verband eine Wasserabgabensatzung beschlossen hatte. Der Wortlaut der Satzung selbst ist jedoch nicht wiedergegeben worden.

Die Wasserabgabensatzung ist ferner nichtig, weil der Antragsgegner als Zweckverband nicht ordnungsgemäß gegründet worden ist und deshalb Satzungen rechtsverbindlich nicht erlassen konnte.

Nach § 9 Abs. 1 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 19. Dezember 1991, GVBl. S. 685 GkG vereinbaren zur Gründung eines Zweckverbandes die Beteiligten eine Verbandssatzung. Diese Satzung bedarf der aufsichtsbehördlichen Genehmigung (§ 10 Abs. 1 GkG). Wird sie erteilt, so ist die Verbandssatzung und die Genehmigung im amtlichen Veröffentlichungsblatt der Aufsichtsbehörde bekanntzumachen, was am darauffolgenden Tag den Verband zur Entstehung bringt (§ 11 GkG). Erst damit gehen die Aufgaben, die dem Verband gestellt sind, einschließlich des Satzungs(gebungs)rechts nach § 6 Abs. 1 GkG auf den Verband über.

Vorliegend fehlt es an der erforderlichen Vereinbarung der beteiligten Mitgliedsgemeinden über die Verbandsgründung. Eine solche Vereinbarung wird grundsätzlich in der Weise geschlossen, daß nach entsprechender Beschlußfassung in den Gemeindevertretungen ein Satzungsexemplar von den jeweiligen gesetzlichen Vertretern der Mitgliedsgemeinden unterschrieben wird. Bei der Vereinbarung handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen den Gemeinden, mit dem sie nach § 4 Abs. 1 GkG die gemeinsame Wahrnehmung von Aufgaben vereinbaren, zu denen sie berechtigt oder verpflichtet sind und deren Erfüllung sie gemäß § 6 Abs. 1 GkG auf den zu gründenden Zweckverband übertragen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1989 - 1 S 247/87 -, NVwZ-RR 1990, 215 [216]; Stuible-Treder, DÖV 1987, 58 [59]) zugleich werden mit der Vereinbarung des Satzungsinhaltes die Rechtsverhältnisse des Verbandes im einzelnen geregelt (vgl. §§ 7, 9 GkG). Dieser Vertrag bedurfte der Schriftform, was schon aus § 57 VwVfG (Bund), das nach dem Einigungsvertrag bis zum Erlaß eines BbgVwVfG galt, folgen dürfte, sich jedenfalls aber aus dem Erfordernis ergibt, mit der notwendigen Sicherheit zu gewährleisten, daß sich der Normtext in Übereinstimmung mit dem Willen der normgebenden Gemeinden befindet (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1989, a. a. O., S. 216). Keiner Entscheidung bedarf im vorliegenden Fall, ob für diesen Vertrag auch der Grundsatz der "Einheitlichkeit" der Urkunde gilt oder auch die Unterzeichnung textgleicher Schriftstücke ausreichen könnte (§ 126 Abs. 2 BGB), da es hier schon an dem Erfordernis der Unterzeichnung der Satzung durch das zur Vertretung berufene Gemeindeorgan mangelt.

Für den Abschluß eines auf die Bildung eines Zweckverbandes gerichteten öffentlich-rechtlichen Vertrages reicht nicht etwa die Beschlußfassung durch die Gemeindevertretung aus, da diese nur die gemeindeinterne Willensbildung betrifft; er setzt vielmehr eine entsprechende Willenserklärung durch das zur Vertretung der Gemeinde nach außen kommunalverfassungsrechtlich berufene Organ voraus, da erst durch eine solche Erklärung die interne Willensbildung der Gemeinde mit Wirkung gegenüber den anderen vertragschließenden Gemeinden umgesetzt wird (vgl. Cronauge, Kommunale Unternehmen, 2. Aufl. 1995, Rdnr. 399; Cronauge/Lübking, Gemeindeordnung und Amtsordnung für das Land Brandenburg, Loseblattsammlung, Stand Juli 1994, § 9 GkG, Rdnr. 1; Schlempp/Bracker/Pencereci, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Loseblattsammlung, Stand Juni 1994, § 9 GkG Erl. II.).

Nach § 27 Abs. 1 Satz 2 des Ersten Teils (Gemeindeordnung) der zu dem hier maßgebenden Zeitpunkt der Unterzeichnung der Satzungsvereinbarung geltenden Kommunalverfassung der DDR vom 17. Mai 1990, GBl./DDR I, 255 (KommVerf) - im folgenden: GO - war das zur Vertretung der Gemeinde berufene Organ der Bürgermeister. Eine durch die Unterschrift unter eine Satzung vollzogene und auf den Abschluß eines öffentlich rechtlichen Vertrages gerichtete übereinstimmende Willenserklärung durch die Bürgermeister aller beteiligten Gemeinden existiert indes nicht. Vielmehr ist die Satzungsvereinbarung vom 1. Dezember 1992 nur von den Verbandsräten der Gründungsgemeinden unterzeichnet worden. Seine in der mündlichen Verhandlung zwischenzeitlich aufgestellte Behauptung, die Verbandsräte seien mit den Bürgermeistern der Gemeinden identisch gewesen, hat der Antragsgegner nach Vorhalt der Unterschriftenliste wieder fallengelassen.

Die Erklärung der Verbandsräte vom 1. Dezember 1992 konnte den Abschluß der Satzung durch die Bürgermeistervereinbarung nicht ersetzen. Denn die Verbandsräte gehören als Mitglieder der Verbandsversammlung einem Organ des Zweckverbandes an (§ 15 GkG) und haben die in der Satzung bezeichneten Aufgaben wahrzunehmen; eine gesetzliche Vertretungsmacht bei der Verbandsgründung wird ihnen hingegen weder durch die Kommunalverfassung noch das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit eingeräumt. Die Verbandsräte handelten auch nicht als bevollmächtigte Vertreter der Gemeinden. Zwar wurden sie durch die Gemeinderatsbeschlüsse vom Oktober und November 1992 mit dem Abschluß der Satzungsvereinbarung beauftragt. Diese Bevollmächtigung vermittelte ihnen aber nicht die erforderliche Vertretungsmacht; letzte hätte eine (wegen der Vertragsform) schriftliche Bevollmächtigung durch den Bürgermeister vorausgesetzt. Denn die damalige Gemeindeordnung sah keine Ausnahme von der Regelung des § 27 Abs. 1 Satz 2 GO vor. Die dem Bürgermeister eingeräumte Zuständigkeit als gesetzlicher Vertreter der Gemeinde konnte durch Beschlüsse der Gemeindevertretung im Einzelfall nicht aufgehoben werden. Eine Abweichung hiervon wäre mit der vom Gesetzgeber gewählten Verteilung der Kompetenzen zwischen diesen, nach § 20 GO einzigen Organen der Gemeinde unvereinbar gewesen. Das folgt aus § 21 Abs. 2 Satz 1 GO, wonach die Gemeinde im Rahmen der Gesetze für alle Gemeindeangelegenheiten zuständig war, soweit nicht dem Bürgermeister durch Gesetz oder Beschluß der Gemeindevertretung bestimmte Angelegenheiten übertragen waren. Dementsprechend besaß die Gemeindevertretung zwar grundsätzlich eine umfassende Zuständigkeit für alle Angelegenheiten der Gemeinde und konnte auch insoweit bestimmte Angelegenheiten (wieder) an sich ziehen, als sie diese selbst dem Bürgermeister übertragen hatte. Nicht eingreifen konnte sie indessen in die ihm durch Gesetz, insbesondere die GO - hier § 27 Abs. 1 Satz 2 - selbst (allein) übertragenen Kompetenzen.

Die Tätigkeit der Verbandsräte als vollmachtslose Vertreter der Gründungsgemeinden ist auch nicht nachträglich durch die Außenvertretungsorgane der Gemeinden genehmigt worden. Zwar spricht einiges dafür, daß die Satzungsvereinbarung in entsprechender Anwendung des § 177 BGB als schwebend unwirksamer Vertrag genehmigungsfähig gewesen sein könnte; ob das so war und trotz des Beschlusses über die Verbandsauflösung auch bis heute noch der Fall sein könnte, bedarf indessen keiner Klärung. Denn es ist jedenfalls nicht ersichtlich, daß die ohne Vertretungsmacht abgegebenen Erklärungen seitens der Bürgermeister der verschiedenen Gemeinden bzw. der nach Inkrafttreten der neuen Kommunalverfassung des Landes berufenen Vertretungsorgane genehmigt worden wären (§ 177 BGB). Eine solche Erklärung hätte den Inhalt haben müssen, den erkanntermaßen schwebend unwirksamen Vertrag zu genehmigen (vgl. etwa BGH, WPM 1981, 171); es ist indessen weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, daß die Gültigkeit der Satzungsvereinbarung seitens der vertragschließenden Gemeinden bzw. ihrer Organe bisher in Frage gestellt worden wäre.

Schließlich sind die Vorschriften des § 10 Abs. 1 Buchstabe a) und b) WAbgS auch deshalb ungültig, weil die Wasserabgabensatzung - eine ordnungsgemäße Verbandsgründung und Veröffentlichung der Abgabensatzung unterstellt - auch von Vertretern solcher Gemeinden beschlossen worden ist, die nicht Verbandsmitglied waren.

Auf der Grundlage der im Amtsblatt des Landkreises F. vom 18. Dezember 1992 veröffentlichten Verbandssatzung bestand der Zweckverband aus den Mitgliedsgemeinden ....; nur diese waren an der Verbandsgründung beteiligt. Weitere Gemeinden sind nicht Verbandsmitglied geworden. Zwar haben im Laufe des Jahres 1993 darüber hinaus auch die Gemeindevertretungen der Gemeinden ... Beitrittsbeschlüsse und hat die Verbandsversammlung des Antragsgegners einen Beschluß über die Aufnahme dieser Gemeinden in den Verband gefaßt. Die nach dem GkG zu beachtenden weiteren Voraussetzungen für eine Verbandsmitgliedschaft sind aber nicht erfüllt. Zur Wirksamkeit des Beitritts von Verbandsmitgliedern zu einem Zweckverband bedarf es nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG einer Änderung der Verbandssatzung durch Ergänzung des darin aufgeführten Mitgliedsbestandes; die Bestimmung der (vollständigen Zahl) der Verbandsmitglieder gehört nach § 9 Abs. 2 Satz 2 GkG zum erforderlichen Mindestinhalt der Satzung. Eine in diese Richtung gehende Änderung der Satzung ist, wie der Antragsgegner letztmals in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, zu keinem Zeitpunkt vorgenommen worden.

Danach durfte die umstrittene Wasser- und Abwasserabgabensatzung nur durch die in der Satzung aufgeführten (Gründungs-)Gemeinden beschlossen werden. Denn die Vertreter solcher Gemeinden, die nicht Mitglied des Zweckverbandes geworden sind, nehmen ihre eigenen und damit verbandsfremde Interessen wahr und vermögen durch ihre Mitwirkung in unzulässiger Weise auf das Ergebnis der Beschlußfassung und damit auch unmittelbar auf den Satzungsinhalt Einfluß zu nehmen. Gleichwohl haben ausweislich des Protokolls der 13. Vollversammlung des Antragsgegners vom 21. Dezember 1994 an der entscheidenden Beschlußfassung über die Wasserabgabensatzung nicht nur Verbandsräte der Gründungsgemeinden, sondern auch zwei von den anderen Gemeinden mitgewirkt. Obwohl die ursprünglichen Mitgliedsgemeinden nur durch 14 Verbandsräte, und zwar 3 für D. und jeweils 1 für die anderen Gemeinden vertreten wurden, weist das Protokoll über die Beschlußfassung aus, daß insgesamt 16 Personen über die Satzung abgestimmt haben; an der zuvor durchgeführten Beratung und Zwischenabstimmung über den Grundgebührensatz waren sogar 19 Personen beteiligt.

Die Mitwirkung von nicht als Verbandsräte legitimierten Personen beim Satzungserlaß kann nicht nach der Vorschrift des § 5 Abs. 4 der mittlerweile in Kraft getretenen Gemeindeordnung für das Land Brandenburg vom 15. Oktober 1993, GVBl. I, 398, außer Betracht bleiben, wonach die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften unbeachtlich ist, wenn sie nicht schriftlich innerhalb eines Jahres seit Inkrafttreten des Gesetzes geltend gemacht worden ist. Denn hierbei handelt es sich nicht um die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, sondern um einen materiellen Satzungsmangel.