Allgemeines Wohngebiet

Allgemeines Wohngebiet; der Versorgung des Gebiets dienende Schank- und Speisewirtschaft; Kegelbahn; Wohngebietsverträglichkeit; Nutzungsintensität; Nutzungsintensivierung; Gebietsbezug; Betriebskonzept; Nutzungsänderung; Vorhabenbegriff

Bei der Frage, welche Anlagen im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO "der Versorgung des Gebiets dienen", ist auf die Gegebenheiten in dem Zeitpunkt abzustellen, für den die Frage zu entscheiden ist; absehbare künftige Entwicklungen sind zu berücksichtigen.

Für die Qualifizierung einer Anlage als gebietsbezogen (hier: einer Gastwirtschaft mit Kegelbahn) kommt es maßgeblich auf objektive Kriterien an. Der von § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO geforderte Gebietsbezug ist gegeben, wenn die Anlage eine Größe hat, die erwarten läßt, daß ihre Kapazität in einem erheblichen Umfang von Bewohnern aus dem umgebenden Gebiet ausgelastet werden wird.

Eine Nutzungsintensivierung allein ist keine Nutzungsänderung.

I. Die Kl. wenden sich als Eigentümer eines Einfamilienhauses gegen eine in ihrer Nachbarschaft auf dem Grundstück des Beigeladenen betriebene einläufige Kegelbahn. Sie wurde 1965 als Anbau an eine Gastwirtschaft vom Bekl. bauaufsichtlich genehmigt. Die Gastwirtschaft hat ohne Kegelbahn - nach einer Erweiterung im Jahre 1969 um 14 qm - eine Nutzfläche von etwa 72 qm. Der geringste Abstand des Kegelbahnanbaus vom Wohngebäude der Kl. beträgt 15 m. Die Baugenehmigung für den Kegelbahnanbau enthält eine Nebenbestimmung, derzufolge durch bauliche Maßnahmen sicherzustellen ist, daß an den Grundstücksgrenzen der vom Betrieb der Kegelbahn ausgehende Lärm bei Tag 55 phon und bei Nacht 35 phon nicht überschreiten darf. Die Grundstücke der Kl. und des Beigeladenen liegen im Geltungsbereich eines Bebauungsplans. Er weist ein allgemeines Wohngebiet aus.

In der Zeit von Ende 1978 bis Mitte 1991 gewann die Kegelbahn aufgrund von Aktivitäten des seinerzeitigen Pächters B., der im erstinstanzlichen Verfahren beigeladen war, zunehmend an Attraktivität für ein auswärtiges Publikum, das mit Personenkraftwagen und Bussen anreiste. Die Kegelbahn wurde häufig auch an Wochenenden, dabei sonntags ab 9 Uhr, sowie abends und nachts über 22 Uhr hinaus betrieben. Die Fahrzeuge der Gäste wurden auch auf dem rückwärtigen, zum Haus der Kl. hin ausgerichteten Teil des Grundstücks des Beigeladenen abgestellt.

Seit 1979 wandten sich die Kl. wegen des von der Kegelbahn ausgehenden Lärms mit dem Ersuchen um Einschreiten an das Gewerbeaufsichtsamt und an die bekl. Bauaufsichtsbehörde. (...)

1989 lehnte der Bekl. ein Ersuchen der Kl. ab, den Betrieb der Kegelbahn zu untersagen. (...)

Die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das Berufungsgericht hat unter Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils entsprechend den Hauptanträgen der Kl. festgestellt, daß die dem Bekl. erteilte Baugenehmigung für die Kegelbahn unwirksam ist, und den Bekl. verpflichtet, die Nutzung der Kegelbahn zu untersagen. (...)

II. Die Revisionen sind zulässig und begründet. (...)

1.1 § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO in der seit 1962 unverändert geltenden Fassung läßt im allgemeinen Wohngebiet unter anderem "die der Versorgung des Gebiets dienenden Schank- und Speisewirtschaften" (Gastwirtschaften) zu. Das Berufungsgericht hat die unmittelbar mit dem Schankraum verbundene Kegelbahn - aus der Sicht zur Zeit ihrer Genehmigung im Jahre 1965 - als Bestandteil der bereits betriebenen kleinen, auf die Versorgung des umgebenden Wohngebiets bezogenen Gastwirtschaft angesehen und sie deshalb in gleicher Weise wie diese für seinerzeit im allgemeinen Wohngebiet zulässig gehalten. Es hat dazu festgestellt, daß damals auch für die Kegelbahn nur mit Besuchern aus dem umgebenden Wohngebiet zu rechnen war. Ergänzend hat es bemerkt, daß nach damaliger Auffassung - auch in der obergerichtlichen Rechtsprechung - Kegelbahnen als Bestandteil von Gastwirtschaften wohngebietsbezogen sein konnten und unter dieser Voraussetzung im allgemeinen Wohngebiet zulässig waren.

Dagegen ist im Grundsatz nichts einzuwenden. Bei der Frage, welche Anlagen im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO "der Versorgung des Gebiets dienen", ist auf die Gegebenheiten in dem Zeitpunkt abzustellen, für den die Frage zu entscheiden ist. Aufgrund dieser Gegebenheiten ist zu beurteilen, ob die Anlage generell geeignet ist, diese oder eine darüber hinausgehende Funktion zu erfüllen. Der Verordnungsgeber geht - typisierend - davon aus, daß Nichtwohnnutzungen, für die üblicherweise ein Bedarf in Wohnungsnähe besteht, in Gebieten, die vorwiegend dem Wohnen dienen, das Wohnen nicht unzumutbar stören, und läßt sie deshalb dort allgemein zu. Bei der Frage der Eignung bestimmter Anlagenarten im Hinblick auf ihre Wohngebietsverträglichkeit sind allerdings auch absehbare künftige Entwicklungen zu berücksichtigen. Nutzungen oder Nutzungsintensitäten der Anlage, die zu der maßgeblichen Zeit nicht üblich sind und von denen auch nicht abzusehen ist, daß sie in absehbarer Zeit üblich sein werden, brauchen jedoch nicht unterstellt zu werden, auch wenn sie sich im nachhinein wider Erwarten einstellen.

Die dem Berufungsurteil zugrunde liegende Auffassung, daß Mitte der 60er Jahre eine einläufige Kegelbahn als Bestandteil einer kleinen Gastwirtschaft in einem Wohngebiet typischerweise nur oder zumindest mit einem ins Gewicht fallenden Umfang (vgl. BVerwG, Buchholz 406.12 § 4 BauNVO Nr. 7) von den Bewohnern des umliegenden Gebiets benutzt worden ist und daß ein mit Personenkraftwagen und Bussen anreisender Besucherkreis aus einem weit größeren Bereich nicht zu erwarten war, rechtfertigt die Annahme, daß die kleine Gastwirtschaft seinerzeit durch den Anbau der einläufigen Kegelbahn nicht den Charakter einer "der Versorgung des Gebiets dienenden Schank- und Speisewirtschaft" verloren hat. Dies beruht nicht darauf, daß es entscheidend auf die Absichten (das Betriebskonzept) des seinerzeitigen Betreibers der Gastwirtschaft angekommen wäre. Maßgeblich für die Qualifizierung als gebietsbezogene Anlage sind vielmehr objektive Kriterien, wie insbesondere die Größe und sonstige Beschaffenheit der Anlage, die daraus sich ergebenden Erfordernisse einer wirtschaftlich tragfähigen Ausnutzung, die örtlichen Gegebenheiten und die - möglicherweise regional unterschiedlichen - typischen Verhaltensweisen in der Bevölkerung. Danach ist zu beurteilen, ob die Anlage absehbar nur oder zumindest in einem erheblichen Umfang von den Bewohnern des umliegenden Gebiets besucht wird oder ob ein darüber hinausgehender Besucherkreis zu erwarten ist, der zum Verlust des Gebietsbezugs führt. Das Betriebskonzept ist zwar nicht belanglos. Es hat jedoch nur indizielle Bedeutung, etwa im Hinblick auf sich abzeichnende künftige Entwicklungen für die wirtschaftliche Tragfähigkeit von Anlagen oder für sich ändernde Verhaltensweisen in der Bevölkerung. (...)

Verändern sich die Verhaltensweisen in der Bevölkerung, z. B. aufgrund der durch Motorisierung gesteigerten Mobilität der Bevölkerung, und die Voraussetzungen für eine wirtschaftlich tragfähige Bewirtschaftung der Anlage, so kann das dazu führen, daß eine Gastwirtschaft mit Kegelbahn nicht mehr als eine "der Versorgung des Gebiets dienende" Anlage genehmigt werden kann. (...)

Mit Bundesrecht nicht vereinbar ist die vom Berufungsgericht gezogene Folgerung, ein solcher Wandel führe dazu, daß der weitere Betrieb der Kegelbahn, jedenfalls wenn er im Zuge dieses Wandels intensiviert und ganz überwiegend von gebietsfernen Besuchern aufgesucht werde, eine Nutzungsänderung im Sinne des § 29 BauGB darstelle. Nutzungsänderung ist nur ein solcher Vorgang, der die Merkmale des Vorhabenbegriffs erfüllt. Der Vorhabenbegriff setzt voraus, daß der als Nutzungsänderung zu beurteilende Vorgang von dem Nutzer veranlaßt, ihm zuzuordnen ist. Die bisherige Nutzung muß aufgegeben worden sein. Eine Änderung der tatsächlichen Verhältnisse, die dazu führt, daß eine Anlage nunmehr bebauungsrechtlich anders zu beurteilen ist als bisher, stellt als solche keine Nutzungsänderung dar. Das gilt auch dann, wenn der Betrieb der Anlage intensiviert wird, ohne daß der Betreiber etwas an den für die Bestimmung der Nutzungsart maßgebenden Merkmalen ändert. Zu den Merkmalen, die die Nutzungsart "der Versorgung des Gebiets dienende Schank- und Speisewirtschaft" bestimmen, gehört, wie das Berufungsgericht selbst zutreffend ausführt, nicht die individuelle Bewirtschaftungsweise und -intensität des jeweiligen Betreibers der Anlage, sondern es kommt auf die - dem allgemeinen Wandel unterliegende - generelle Eignung der Anlage zu bestimmter Nutzung und Nutzungsintensität an. Das Baurecht knüpft an objektive, vor allem in Maß und Zahl ausdrückbare Merkmale baulicher Anlagen an. Wenn es, wie in § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO, eine besondere Nutzungsart durch eine gebietliche Versorgungsfunktion bestimmt, dann läßt sich dies - baurechtlich - nicht durch Besucherbefragungen, sondern nur dadurch umsetzen, daß - typisierend und aufgrund allgemeiner Erfahrung - von der Größe und sonstigen baulichen Beschaffenheit der Anlage sowie aus der Größe und Struktur der umgebenden Wohnbebauung auf den zu erwartenden Besucherkreis geschlossen wird.

Die Baugenehmigung für die Kegelbahn ist 1965 rechtmäßig erteilt worden, weil nach den damaligen Verhältnissen eine kleine Gastwirtschaft mit angeschlossener einläufiger Kegelbahn noch der Versorgung des Gebiets diente. Daß sich diese Verhältnisse später änderten, und die Anlage nur noch bei einer gebietsübergreifenden "Versorgung" tragfähig war, führte - unabhängig von der dementsprechend auch wahrgenommenen Nutzungsintensivierung - zwar dazu, daß eine Baugenehmigung nun nicht mehr hätte erteilt werden können. Dies stellt eine Entwicklung dar, die gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG unter noch zu erörternden weiteren Voraussetzungen zum Widerruf der ursprünglich erteilten Baugenehmigung führen, nicht jedoch als Nutzungsänderung qualifiziert werden kann. (...)

1.3 Der für den Fall der Abweisung des ersten Hauptantrags gestellte Hilfsantrag, den Bekl. zu verpflichten, die für die Kegelbahn erteilte Baugenehmigung aufzuheben, ist nicht begründet.

Als Grundlage für einen Aufhebungsanspruch der Kl. kommt nur § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NW, der mit dem Wortlaut des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG (Bundesfassung) übereinstimmt, in Betracht. Die Anwendung der Vorschrift scheitert jedoch schon daran, daß sich weder aus den Feststellungen des Berufungsgerichts noch aus dem Vortrag der Kl. etwas dafür ergibt, daß ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Es handelt sich um einen typischen Nachbarkonflikt, der durch widerstreitende Individualinteressen gekennzeichnet ist. Eine mögliche Beeinträchtigung der Kl. in ihrem Ruhebedürfnis erreicht nicht ein Ausmaß, das in die Nähe einer Gesundheitsgefahr reichen könnte.

Nach § 4 der Baunutzungsverordnung dürfen in allgemeinen Wohngebieten zur Versorgung dienende Gewerbebetriebe zugelassen werden. Das Bundesverwaltungsgericht hatte sich in seinem Urteil vom 29. Oktober 1998 mit dem Fall einer Kegelbahn zu beschäftigen, die in den 60er Jahren genehmigt worden war. Der geschäftstüchtige Pächter schaffte es, die Kegelbahn auch für auswärtiges Publikum attraktiv zu machen, was zu einer erhöhten Lärmbelästigung für die Nachbarn führte. Diese meinten, durch die Ausweitung der Nutzung sei der Betrieb der Kegelbahn im Wohngebiet nicht mehr genehmigungsfähig und sie verlangten ein Einschreiten der Behörde. Das Bundesverwaltungsgericht war da anderer Auffassung und wies darauf hin, daß grundsätzlich abzustellen sei auf die Verhältnisse zum Zeitpunkt der Genehmigung, wenn dabei auch die zukünftige Entwicklung mit zu berücksichtigen sei. Unvorhersehbare Veränderungen in der Verhaltensweise der Bevölkerung wie die durch Motorisierung gesteigerte Mobilität machten jedoch eine Genehmigung nicht unwirksam. Auch ein Einschreiten nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz komme nicht in Betracht, da ein Widerruf im öffentlichen Interesse nicht möglich sei.